_____________________________________________________________
Argenis
García Del Rosario Derecho Administrativo
________________________________
Juez de la Cámara Civil y
Comercial del
Distrito Judicial de la Romana;
docente de
Derecho Público en UCE, UCNE,
ENJ y UASD
Magíster en Derecho de la
Administración del
Estado, Universidad de
Salamanca, España.
derechouce@gmail.com
El DERECHO A
LA BUENA ADMNISTRACIÓN:
y el
funcionamiento anormal de la administración de justicia.
RESUMÉN:
[Se destaca la transición de un estado monárquico abusivo
en el que el administrado era mero destinatario de la función administrativa a
un modelo social en donde los ciudadanos son los amos y señores del interés
general y en base al derecho a recibir una buena administración pueden demandar
en responsabilidad patrimonial contra el Estado; concretamente, se desarrolla
este último escenario en el caso de la administración de justicia por su
funcionamiento anormal].
PALABRAS CLAVES:
[Administración. Justicia. Responsabilidad. Daño. Lesión.
Patrimonial. Buena administración. Funcionamiento. Anormal. Indemnización].
Introito
La
revolución francesa de 1789 a 1799 es sin lugar a dudas un preludio
importantísimo para el nacimiento y evolución del derecho administrativo, y
concretamente, para entender la relación del administrado con la
administración. Por definición trivial la monarquía es la concentración del
poder en una sola persona y frente al administrado ese "gobernante"
posee un papel de superioridad no distinguiéndose expresamente los derechos del
ciudadano como tal sino que estos se convierten en verdaderos subiditos del
régimen. Fueron muchas las razones que desembocaron en la revolución francesa,
algunas matizadas por la agitación intelectual alentada por el denominado
"siglo de las luces" debido al surgimiento de nuevas formas de
pensamiento - la ilustración - que no
veían con "buenos ojos" que el pueblo humilde y trabajador fuera
explotado por la nobleza con un alto condimento de injusticias y hambre. En
todo caso, un elemento detonante de la revolución que cobró gran importancia
fue el rígido régimen monárquico durante el reinado de Luis XVI.
Era
de imaginarse que los administrados de quién provenía la mayoría de las
riquezas de la monarquía por conducto del cobro abusivo y excesivo de
impuestos, se revelarán contra el régimen cansados de dar y no recibir. El
administrado merecía ser tratado como persona
y no como un simple instrumento al servicio del poder. Esto se dejo claro al
tomar la Bastilla y en la redacción
de la declaración de los Derechos del
Hombre y Del Ciudadano, y se comenzó a gestar en el derecho positivo de
toda la región europea, y del mundo, el mensaje claro de que los súbditos ya no
eran tales, que no debían considerarse como mero objeto del poder para cumplir
sus fines sociales y económicos, sino que en vez, aquellos eran la razón de ser
de la administración y que en el pueblo residen todos los poderes del Estado.
Quienes
fueron parte de la revolución francesa no solo legaron a la nueva generación un
modelo de sociedad y estado distintos, basados en principios y derechos de los
administrados frente a la administración, sino que además fueron importante
canal de difusión de esta forma de pensamiento para otras naciones. La
República Dominicana no fue la excepción desde su independencia en 1844,
incluso pasando por periodos intervencionistas por parte de la propia Francia (1801-1809) y aun cuando predominaba la
tradición hispánica, en el momento de la
fundación de la nación dominicana como Estado independiente, los legisladores,
a la sazón, prefirieron los códigos Franceses de la Restauración. Luego,
cualquier dominicano entre luces y sombras, podría retratar nuestra propia
historia de monarquía y absolutismo rancio que alcanzo su máximo esplendor en
la conocida "era de Trujillo".
Durante todo este tiempo, y hasta el pasado muy reciente, nuestro país
vivió sumido en el uso y abuso del poder contra los administrados y donde estos
últimos no eran reconocidos expresamente como fuente del poder sino como meros
destinatarios para cumplir los propósitos "del jefe".
Es por ello que no es de
extrañarse la difícil comprensión que ahora causa para algunos constatar la
existencia de leyes que reconocen derechos importantes a los administrados
frente a la administración y, mejor aún, que esos derechos encuentren canales
fructíferos en sede judicial para hacerse respetar. Vivimos una nueva sociedad,
una sociedad de empoderamiento del administrado de sus derechos frente a aquél
que siempre se dijo "no se equivoca": la administración - the king can do not wrong - Así, el
pasado 6 de febrero de 2015 entro en vigencia la ley número 107-13, del 6 de
agosto de 2013, sobre Derechos y Deberes de las Personas frente a la Administración
y para verificar el cambio de pensamiento del legislador de la época basta con
reproducir lo indicado en el "considerando" cuarto de la parte
preambular de la cita ley:
"en
un Estado Social y Democrático de Derecho los ciudadanos no son súbditos, ni
ciudadanos mudos, sino personas dotadas de dignidad humana, siendo
en consecuencia los legítimos dueños y señores del interés
general, por lo que dejan de ser sujetos inertes, meros destinatarios de
actos y disposiciones administrativas, así como de bienes y servicios públicos,
para adquirir una posición central ven el análisis y evaluación de las
políticas públicas y de las decisiones administrativas".
A
partir de este nuevo instrumento legislativo, no basta con que la
administración funcione bien, es necesario además que sea buena.
Derecho a una Buena Administración.
El
administrado ya no se conforma con poco, es decir, no se atiene simplemente a
esperar que la administración marche como debería, sino que además espera que
esta última sea buena en el cumplimiento de sus propósitos y en el trato con la persona del administrado. Es así como las cuestiones atinentes a
los administrados deben ser llevados de forma justa, puntual, imparcial y en el
marco de una administración funcional y eficaz. Dicho en términos más
concretos: el derecho a la buena administración constituye un escudo protector
del administrado frente al uso del poder. La constitución del 2010 no configuro
expresamente en su texto el derecho a la buena administración, sin embargo, es
claro que desde la lectura del artículo 138 del constituyente, se pueden apreciar
algunos "sub derechos" que forman parte de la gran sombrilla que se
define como derecho a la buena administración tal es el caso de los principios
de eficacia, transparencia, el acceso a la información pública, derecho de
audiencia en la adopción de actos administrativos, entre otros.
En
efecto, como ya vimos antes en la parte pre-ambular de la ley 107-13 y tal y
como lo resume el profesor Jaime Rodríguez
Arana: "el ciudadano es ahora, no sujeto pasivo, receptor mecánico de
servicios y bienes públicos, sino sujeto activo, protagonista, persona en su
más cabal expresión, y, por ello, aspira a tener una participación destacada en
la configuración de los intereses generales porque estos se definen, en el
Estado social y democrático de Derecho, a partir de una adecuada e integrada
concertación entre los poderes públicos y la sociedad articulada"[1]. Es deseable que a partir
de la introducción de este concepto en nuestro derecho interno las
instituciones públicas sean reorientadas al servicio objetivo del interés
general y sean desterradas las malas prácticas basadas en la idea de autoridad
o el poder como esquemas unitarios desde los que tradicionalmente se ha
pretendido plantear el sentido y funcionalidad de nuestro derecho
administrativo.
Así,
la ley número 107-13 del 6 de agosto de 2013, en su artículo 4 registra
normativamente el derecho a la buena administración. En el referido artículo se
listan unos 32 sub derechos del administrado que en su conjunto - no limitativo
- configuran el derecho fundamental a la buena administración. A propósito de
ello y de las funciones judiciales que nos atañen, cabe citar: El derecho a la
motivación de las actuaciones administrativas, pues el administrado tiene
siempre derecho a saber por qué se dictó el acto administrativo que le favorece
o le perjudica. La administración no dicta decisiones "porque sí"
sino sustentado en un motivo de interés general y previamente habilitado por
ley. La resolución administrativa en un plazo razonable, en nuestro país la
cultura de "eternizar" los procesos por trámites burocráticos es un
mal común y de difícil erradicación. El derecho a no presentar documentos que ya
obren en poder de la administración: a veces con la simple expedición de una
cédula, el ciudadano acude a un centro de cedulación y cuando requiere cambiar
su estatus de soltero a casado, le
piden un documento (acta de matrimonio) que obviamente está en poder de la
propia administración electoral que lo expidió.
El
derecho a opinar sobre el funcionamiento
de la administración de justicia, pues también la administración tiene y debe
ser cuestionada sobre su funcionamiento, porque aquél que puede decir que "la
administración sí se equivoca" es justamente el administrado. Derecho a
ser tratado con cortesía y cordialidad, dos elementos que suelen
ser una especie en extinción en nuestras instituciones públicas, pero que en la
medida que comencemos a exigirlos jurisdiccionalmente se lograrán importantes
cambios. Derecho a un trato preferente en caso de situación vulnerable, es unos
de los pocos derechos que se "respetan" en nuestras instituciones
públicas pues la condición de ser mujer, envejeciente o discapacitado (personas especiales), se suele
privilegiar aunque todavía quedan resabios importantes en nuestro medio; y, finalmente,
también es parte integral del derecho a la buena administración, el derecho a
ser indemnizando en caso de lesión o daño como veremos en lo inmediato.
Funcionamiento Anormal de la Administración de Justicia.
Toda
norma jurídica está integrada por dos elementos básicos: un supuesto de hecho,
que consiste en la descripción de la conducta considerada como sancionable o
puesta a cargo del individuo; y en segundo lugar, la consecuencia jurídica que
implica la respuesta de la ley en caso de incumplimiento o violación. Decía San Agustín que toda ley debía contener
un fundamento moral, sin embargo, todos sabemos que la moral solo puede ser
exigida por el deber ser interno y la
conciencia del sujeto, es por ello que las normas jurídicas requieren siempre
de una sanción que sirva de amenaza o garantía de su cumplimiento. De ello
resulta que todos estos derechos explicitados en el artículo 4 de la ley 107-13
así como los deberes reseñados en el artículo 6 de la misma ley, no serían más
que meros elementos de museo exhibidos en una galería si no tuvieran como
consecuencia de su conculcación; una sanción.
En
el caso de la especie, queremos centrarnos en el derecho a ser indemnizado en
caso de lesión o daño, lo que además constituye un principio propio descrito en
el artículo 3, inciso 17 del mismo cuerpo legal anteriormente citado. Ahora
bien, es el texto del artículo 57 de la ley 107-13 que indica: "El derecho
fundamental a la buena administración comprende el derecho de las personas a
ser indemnizados de toda lesión que sufran en sus bienes o derechos como
consecuencia de una acción u omisión administrativa antijurídica". El
mismo fundamento también encuentra asidero en el artículo 148 de la actual
Constitución de la República y 90 de la ley número 41-08, sobre función
pública.
Este
derecho a ser indemnizado implica que el administrado haya experimentado un
daño o lesión en su patrimonio; empero, debe tratarse de un daño que el administrado no esté en el deber jurídico de soportar
(antijurídico). El fundamento del sistema,
por consiguiente, está en la protección y garantía del patrimonio de la
víctima; es lo que la cláusula general pretende, preservar ante todo daño no
buscado, no querido, ni merecido por la persona lesionada que, sin embargo,
resulte de la acción administrativa, aun cuando la acción originaria sea
ejercida legalmente”[2]. La propia ley 107-13 también advierte en su
primer párrafo que a título excepcional, se reconocerá el derecho de los ciudadanos
a ser indemnizados incluso en ausencia de funcionamiento
irregular, pues la reparación no está sustentada en la idea en la conducta de
la administración sino en que el administrado jurídicamente deba o no soportar
el daño.
El
otro escenario importante a destacar es que la responsabilidad que le sea
retenida a la administración podrá también ser compartida solidariamente con el
servidor público que, habiéndose demostrado cometió una imprudencia grave o
dolo, ocasionaré un daño al administrado (Art. 58, párrafo II, Ley 107-13) En
el caso concreto de la administración de justicia, es posible que cualquiera de
sus servidores públicos, incluyendo miembros del Consejo del Poder Judicial,
Jueces de la Suprema Corte de Justicia, Responsables Administrativos, Jueces
del tren judicial, secretarios, alguaciles, oficinistas y todo empleado
administrativo que ejerciendo su función represente la voluntad del ente
público, puede comprometer su responsabilidad patrimonial de forma solidaria.
Hasta
el momento han sido emitidas las decisiones 206-09 de fecha 8 de julio de 2009,
del Primer Tribunal Colegiado del Distrito Nacional; 251-06 del 18 de agosto de
2006, de la Segunda Sala de la Cámara Penal del Distrito Judicial de Santiago;
46-11 del 30 de junio de 2011, del Tribunal Colegiado de Monte Plata y 487-13
del 27 de diciembre de 2013, del Tribunal Superior Administrativo del Distrito
Nacional por responsabilidad patrimonial originada en la administración de
justicia. En todas estas sentencias fue condenado el Estado dominicano por
lesión o daño al administrado. El único elemento común es que se trató en todos
los casos de "prisión injusta" que hasta el momento había sido
establecida como causal de inmunización en el Código Procesal Penal pero que no
registro dicho código los otros dos escenarios de la responsabilidad
patrimonial del Estado por la Administración de Justicia: el error judicial y
el funcionamiento anormal.
Cuando
hablamos de funcionamiento anormal de la administración de justicia hablamos de
todo aquello que escape a lo que naturalmente se espera de la administración de
justicia. Así visto: "se considera anormal su funcionamiento cuando el órgano de justicia, el
tribunal, han evidenciado un “defecto” en su forma “normal” de actuación.
Nótese, que el concepto incluye al órgano de justicia y no sólo al juzgador,
pues a diferencia del error judicial que es atribuible a la factura del juez,
el funcionamiento anormal sugiere, la posibilidad de comprometer la
responsabilidad patrimonial del Estado aun por una actuación de uno de sus
servidores públicos[3]",
incluyendo en este último concepto registradores de títulos, encargados
administrativos de los palacios de justicia, directores de departamentos,
secretarios, oficinistas, en fin, todo servidor judicial.
Para comprender mejor el concepto
de funcionamiento anormal de la administración de justicia vayamos al siguiente
ejemplo que verteremos en nuestra probeta de estudio: un ciudadano es sometido
a la acción de la justicia por un delito penal equis, y en su detención, le
ocupan y retienen un vehículo de motor, tipo sedán, como "cuerpo del
delito". Este objeto de prueba, una vez es ordenada la apertura a juicio
del proceso es enviado junto con los demás elementos de prueba al tribunal de
juicio y por tanto cedida la cadena de custodia de la prueba a la Secretaria de
Juicio. Dado que la secretaria no está acostumbrada a recibir objetos tan
grandes como un vehículo como cuerpo del delito, decide dejar dicho vehículo en
la parte trasera del tribunal (por falta de espacio) y al cabo de casi dos años
que termina el proceso con una sentencia absolutoria que ordena la devolución
del cuerpo del delito a su legítimo propietario (el imputado), cundo éste se
apersona a buscar el vehículo lo encuentra con todos los cristales rotos, la
pintura atrofiada, el motor en muy mal estado pues nunca recibió mantenimiento
allí varado, los cauchos dañados, en fin, casi un cascarón. Empero, ¿quién
responde por este daño? ¿estaba ese ciudadano en el deber jurídico de soportar
ese daño? Evidentemente que no y hay lugar a indemnización por funcionamiento
anormal de la administración de justicia en contra del Estado Judicial y en
contra del servidor público responsable (secretaria) en caso de establecerse
respecto de esta última imprudencia grave o dolo. El listado de ejemplos es
largo, pero basta con llamar la atención sobre este aspecto pues el usuario del
servicio de justicia de nuestro país tiene derecho a recibir una buena
administración con todo el elenco de derechos que ello implica, algunos de los
cuales hemos avanzado aquí, y en caso de vulneración pueden reclamar su
reparación por vía judicial con la posibilidad de comprometer no solo el
patrimonio del Estado sino también los bienes particulares del servidor público
envuelto.
Corolario.
Las
personas que la administración designa, de cualquier naturaleza que sea, para
que ejerzan las funciones por esta encomendadas, son agentes suyos y órganos de
aquél ente público y cuando actúan de esa manera en sus funciones representan
la voluntad de aquél ente público y en esa "relación orgánica" se le
puede imputar responsabilidad personal al servidor público. Todo ello como
consecuencia natural del derecho fundamental a la buena administración del que
es titular toda persona. Es deber de todo
servidor público garantizar el debido proceso del procedimiento o la actuación
administrativa de que se trate (incluida la administración judicial) tanto a
lo interno como lo externo del Poder Judicial, pues los servidores judiciales
que dependen del Consejo del Poder Judicial también son sus usuarios internos y
en su momento podrían también verse afectados. De manera que se trata de una
carretera de doble vía.
Es
hora de repensar la dirección de nuestras actuaciones como servidores
judiciales orientadas a la buena administración, pues como ya se indicó antes
no basta con que la administración lo haga bien sino que además debe exhibir
una administración buena.
Bibliografía
Consultada:
·
GARCÍA
DEL ROSARIO, Argenis. Fundamentos de la Responsabilidad Patrimonial del Estado.
Primera Edición, año 2014. Editora Soto
Castillo. Santo Domingo.
·
GARCÍA
DE ENTERRÍA, Eduardo. Responsabilidad Patrimonial de la Administración. Tercera
edición. Madrid, España.
·
RODRÍGUEZ
ARANA, Jaime. El derecho fundamental a la buena administración de instituciones
públicas y el Derecho Administrativo. Edición 2011. Valencia: Tirant lo Blanch.
·
Constitución de la
República Dominicana, de fecha 26 de Enero de 2010
·
Ley
No. 41-2008, de fecha 4 de Enero de 2008, sobre Función Pública
·
Ley No. 107-13, del 6
de agosto de 2013, sobre Procedimiento Administrativo
[1] RODRÍGUEZ ARANA,
J. (2011). El derecho fundamental a la buena administración de instituciones
públicas y el Derecho Administrativo. Edición 2011. Valencia: Tirant lo Blanch.
[2] GARCÍA DE
ENTERRÍA, Eduardo. Responsabilidad Patrimonial de la Administración. Tercera
edición. Página 376
[3] GARCÍA DEL
ROSARIO, Argenis. Fundamentos de la Responsabilidad Patrimonial del Estado.
Primera Edición, año 2014. Editora Soto
Castillo. Página 100-101
Comentarios
Publicar un comentario