El Procedimiento de Cobro de Arbitrios Municipales

RESUMÉN: 

[Los arbitrios municipales constituyen un tributo especial de características mixtas cuya recaudación y cobranza compulsiva descansa en el poder de los Ayuntamientos. El procedimiento que describe la ley para llevar a cabo esa cobranza no es del todo claro y está lleno de vacíos e imprecisiones que dificultan su normal aplicación en la práctica cotidiana para los contribuyentes. En este número se expone el referido procedimiento, exhibiendo algunos de los más importantes vacíos en la legislación vigente. ] 

PALABRAS CLAVES: 

[Cobro. Compulsivo. Procedimiento. Embargo. Ejecutor. Ayuntamiento. Crédito. Título ejecutorio. Competencia. Ley. Juzgado.] 

« Introducción » 

Y le preguntaron, diciendo: Maestro, sabemos que hablas y enseñas rectamente, y no te guías por las apariencias, sino que enseñas con verdad el camino de Dios. ¿Nos es lícito pagar impuesto al César, o no? Pero Él, percibiendo su astucia, les dijo: mostradme un denario. ¿De quién es la imagen y la inscripción que lleva? Y ellos le dijeron: Del César. Entonces les dijo: Pues dad al César lo que es del César, y a Dios lo que es de Dios1. El sistema de gobierno en que caminó Jesús, no era el mismo que hoy conocemos como tal. Para la época, el poder gobernante reposaba en manos de un emperador y de las familias aristocráticas romanas, y eran quienes regenteaban el cobro o recaudación de los impuestos que era el eje céntrico que condicionaba la vida de la economía de entonces, como lo es hoy en día en muchos países del mundo, especialmente el nuestro. Jesús, sin embargo, tenía una idea muy clara de lo que representaba el pago de los impuestos para la sostenibilidad del gobierno de turno y de la sociedad misma, de ahí que su respuesta ante tal pregunta capciosa no podía ser flemática ni evasiva, sino contundente. 

En la República Dominicana los gobiernos solventan sus gastos y sostienen su presupuesto nacional en más de un 98% en la recaudación impositiva. De hecho, recientemente, el Director General de Impuestos Internos, Ing. Magín J. Díaz, anunció que el pasado año 2019 se cumplió con la meta de recaudación en más de un 99% del presupuesto original y un crecimiento en las recaudaciones de un 11.5%, con una expectativa similar de entre un 10 y un 11% para este año 20202. Sin embargo, la recaudación de los impuestos no solamente es cosa de la administración pública central, sino que dentro de la administración tributaria existe un reducto de la misma que, pocas veces, es atendido en análisis y estudios económicos importantes. Se trata de la llamada administración tributaria especial, los ayuntamientos, que según disposición constitucional pueden establecer o fijar los arbitrios municipales correspondientes a su demarcación territorial que de forma expresa dispongan la ley vigente, siempre que los mismos no colidan con los impuestos nacionales3. 

Ahora bien, cuando la recaudación de esos arbitrios municipales no se cumple de forma ordinaria por los contribuyentes, es decir, el pago voluntario por parte de los sujetos obligados, entonces nace para la administración tributaria especial el derecho de accionar coactivamente en el cobro de esos arbitrios. Hasta el año 2007, cuando puesta en vigencia la ley núm. 176/07, sobre el distrito nacional y los municipios, en nuestro sistema procesal era utilizada, por gran parte de los ayuntamientos, los lineamientos de la ley núm. 4453 del 19 de mayo del 1956, sobre cobro compulsivo de impuestos, derechos, servicios y arrendamientos, empero, en la actualidad el mecanismo de cobro coactivo para los arbitrios municipales y su procedimiento ha variado un tanto el procedimiento contemplado en la referida anciana legislación. En las líneas que siguen, abordaremos las principales intríngulis procesales que se presentan en la práctica en este procedimiento que, muchas veces, suele ser confuso y dubitativo ante una ley poco clara y que suele enviar a otras disposiciones legales que no son del todo compatibles. 

« El Procedimiento de Cobro de Arbitrios Municipales » 

Lo primero que se debe determinar para iniciar este procedimiento, aparte obviamente de la existencia de un crédito tributario ya generado, es la autoridad administrativa que será la responsable de ejecutar este procedimiento. El asunto no es pacífico en la doctrina, pues como se advirtió antes en este procedimiento hay disposiciones contrapuestas entre sí y confusas a la vez. En ese sentido, el artículo 314, párrafo único, de la ley núm. 176/07 de fecha 17 de julio de 2007, sobre el distrito nacional y los municipios (en lo adelante “ley municipal”) dispone que el procedimiento que se sigue en el presente caso es el establecido en el Código Tributario Dominicano, pero sucede que en el Código Tributario existe una figura jurídica llamada ejecutor administrativo que no solo es el responsable de tramitar el procedimiento de cobro, sino también de emitir tanto las medidas conservatorias como su propio título ejecutorio, lo cual – entendemos – no puede ocurrir en materia municipal pues la referida ley municipal no ha creado esa figura en esta materia y no podría interpretarse analógicamente ya que estamos hablando de potestades de dictar medidas conservatorias, que han sido dadas al Juez de Paz en materia de arbitrios y que lo relativo al título ejecutorio la ley municipal ha guardado silencio. 

En efecto, la ley municipal en sus artículos 307 y 354, literal b, otorga al Tesoro del ayuntamiento la potestad de recaudar los derechos tributarios, sin que en ninguna otra parte de esta ley se haga mención de la figura del ejecutor administrativo como existe en el Código Tributario. En la práctica, nada impide, sin embargo que “... los ayuntamientos nombren o designen un empleado o funcionario al cual le den el nombre de ejecutor administrativo, que se encargaría de tramitar ante el juez de paz las medidas cautelares y luego iniciar la acción ejecutoria cuando exista un título ejecutorio...”4 

Determinada la autoridad administrativa del ayuntamiento que ejecutara la acción en cobro de los arbitrios, el siguiente paso es definir qué tipo de medida se tomar frente al impago por parte del contribuyente: ¿una acción ejecutoria o una medida conservatoria? En el caso de la medida conservatoria, contrario a como ocurre en materia tributaria ordinaria, la misma no puede ser ordenada por la propia autoridad municipal que se designe como ejecutor administrativo, sino que por efecto del artículo 314 de la ley municipal debe ser peticionada al Juez de Paz Municipal, y en aquellos lugares donde no haya Juez de Paz municipal, al Juez de Paz Ordinario en esas atribuciones. En ese sentido, las medidas conservatorias previstas en el artículo 81 del Código Tributario deben ser requeridas al Juez de Paz territorialmente competente al ayuntamiento de que se trate. 

Esta disposición de sujetar a control judicial la autorización de medida conservatoria es altamente recomendada, pues hemos visto que en la práctica, muchas veces no se cumplen los presupuestos previstos por el legislador para imponer una medida conservatoria a un contribuyente como sería el peligro en el cobro del crédito o la inminente insolvencia del deudor en el caso de la administración tributaria central, y sin embargo el ejecutor administrativo que no es otra cosa que un asalariado del acreedor público, la suele autorizar son sorprendente frecuencia y en casos incluso fuera de lo permitido por ley, como ha sucedido con el bloqueo de comprobantes fiscales y que ha tenido el Tribunal Constitucional en su sentencia TC 322/2014 del 22 de diciembre de 2014 que aclararlo. Por eso, celebramos la idea de que en materia del cobro de arbitrios municipales, el control judicial este presente desde el mismo momento del dictado de la medida conservatoria5. 

Otro aspecto relevante a tomar en cuenta es que, no es lo mismo medidas cautelares que medidas conservatorias. Así, vemos que el artículo 314 de la ley municipal indica que el Juez de Paz Municipal será competente para ordenar las medidas cautelares y conservatorias que se consideren de lugar, pero en el derecho administrativo y tributario se trata de dos medidas distintas. Su separación es importante por muchas razones, pero en el caso que ahora nos interesa, lo es desde el punto de vista del procedimiento a utilizar. En el caso de las medidas conservatorias, que son aquellas que buscan garantizar el cobro del crédito tributario y están descritas en el artículo 81 del Código Tributario, no existe un procedimiento claro en la ley municipal para su tramitación ante el juez de paz, pues mientras en el Código Tributario esas medidas son ordenadas por el ejecutor administrativo siguiendo un procedimiento sencillo en su caso, el Juez de Paz no tiene descrito procedimiento alguno. En la práctica, se suele utilizar una especie de combinación entre el procedimiento gracioso previsto en el artículo 48 del Código de Procedimiento Civil y el previsto en el artículo 1 de la ley núm. 4453 del 19 de mayo del 1956. 

Ahora bien, en el caso de las medidas cautelares, estas tienen un fin instrumental y van orientadas a asegurar el éxito del recurso contencioso administrativo y tributario. Estas medias no existen en el Código Tributario, de hecho el legislador de la ley núm. 13/07, del 5 de febrero de 2007, sobre transición de competencias, en su artículo 7, párrafo 3, mando a que las medidas cautelares en materia tributaria se sigan por el procedimiento previsto en el Código Tributario, pero olvidó el legislador de entonces que no existe tal procedimiento en la ley 11/92. Fue por ello, entonces, que el Tribunal Constitucional en su sentencia 830/18 de fecha 10 de diciembre de 2018, debió indicar lo siguiente: “.... esto debe entenderse sin perjuicio de que el afectado interponga una solicitud de medida cautelar y el Tribunal Superior Administrativo, en materia contencioso tributaria, ordene la suspensión del referido embargo, en consonancia con las disposiciones del artículo 7 de la Ley núm. 1307...” En ese sentido, entonces, cuando se requiera solicitar una medida cautelar en los términos del artículo 314 de la ley municipal al Juez de Paz, deberá hacerse siguiendo el procedimiento y condiciones previstos en el señalado artículo 7 de la ley núm. 13/07, del 5 de febrero de 2007. Lo que no queda claro en la ley municipal es, sin embargo, dónde puede recurrirse en contra de la ordenanza dictada por el juez de paz que ordena la medida conservatoria, si sería ante la Cámara Civil correspondiente a su distrito judicial o ante el Tribunal Superior Administrativo. 

Ordenada la medida conservatoria por el Juez de Paz, en caso de cobro de arbitrios, y vencido el plazo máximo de su vigencia que según el artículo 85 del Código Tributario, será de 60 días con una prórroga de hasta 60 días más, deberá levantarse la misma o iniciar la acción ejecutoria del crédito fiscal. Algunos autores, como el caso de Edgar Barnichta, entienden que la medida conservatoria debe ser sometida a una demanda en validez por ante el Juez de Primera Instancia Civil, en los términos de la ley núm. 4453 del 19 de mayo del 1956 para luego iniciar el procedimiento coactivo6, empero, no compartimos ese criterio porque es evidente que la voluntad del legislador de la ley municipal no era utilizar el procedimiento de esa ley núm. 4453 del 1956 porque ni siquiera se menciona en todo su texto, y porque según el procedimiento previsto de cobro de arbitrios del Código Tributario – y que es a donde manda el artículo 314 de la ley municipal – no habla de demandar en validez, sino que una vez cumplido el plazo de la medida conservatoria, se iniciará la acción ejecutoria. 

Es por ello que, entendemos, el siguiente paso es determinar si el certificado de deuda o título ejecutorio que se requiere para iniciar la acción ejecutoria, puede ser ordenado por la propia administración municipal a través del funcionario que haga las veces de ejecutor administrativo o si, por el contrario, debe acudir al auxilio judicial. Dado que la ley municipal no atribuye ese poder de forma específica, el funcionario designado como ejecutor de los arbitrios deberá buscar el título ejecutorio por ante el tribunal competente7. A mi juicio, lo ideal sería que esa autorización la otorgase el propio juez de paz, para seguir la lógica competencial, pero lo cierto es que los juzgados de paz son tribunales de excepción y solo conocen de lo que específicamente la ley les atribuye. Tal competencia se puede deducir del espíritu del citado artículo 314 de la ley municipal que manda a que el procedimiento de cobro compulsivo será competencia de los juzgados de paz municipales. Sin embargo, lo cierto es que el referido texto no es meridianamente claro, y por ello se debe acudir a la interpretación, lo que también ha dado pie a que, en la práctica, se busque la condición del título ejecutorio por ante el Juez Civil de primera instancia, habida cuentas de que el artículo 2 de la ley núm. 4453 del 1956 señala que la ordenanza que emitiere dicha jurisdicción constituirá un título ejecutorio en virtud del cual podrá ser realizado cualquiera de los embargos establecidos por la ley. 

A falta de pan, casabe. No comparto del todo este criterio, pues la ley municipal, el código tributario ni la ley núm. 4453 del 1956 guardan armonía legislativa, de hecho, parecería que fueron evacuadas sin conocimiento de la existencia de la otra, aun cuando dos de esas normativas ya existían cuando se emitió la primera. Empero, por lo menos, sugiere el control judicial para autorizar el título ejecutorio, lo que no ocurre en materia de cobro compulsivo del crédito por parte, por ejemplo, de la Dirección Nacional de Impuestos Internos donde es el propio acreedor que lo emite. Ahora bien, tanto en un caso, como en el otro, para que ese certificado de título pueda ser considerado como tal y pueda dar lugar a las vías de ejecución forzosa previstas en la ley, y que en el caso concreto de los arbitrios municipales se traduce en embargos, debe haberse recorrido todos los escalones judiciales previstos en la ley lo que equivale decir que la decisión que lo acuerde debe tener autoridad de fuerza ejecutoria irrevocable. 

En efecto, así lo ha juzgado el Tribunal Constitucional dominicano en ocasión de los actos administrativos calificados como título ejecutorio por parte de la administración tributaria ordinaria, y que bien vale aplicar para el caso concreto que ahora abordamos. Así, en su sentencia TC 830/18 de fecha 10 de diciembre de 20188, se juzgó que: “...es oportuno hacer un paréntesis para aclarar que, cuando hablamos de un crédito cierto, líquido y exigible, nos referimos al crédito que, ante una controversia, ya ha sido determinado por la jurisdicción contencioso-tributaria, agotados los recursos administrativos correspondientes. Esto significa que para poder ejercer las facultades ejecutorias – fase de cobro coactivo – que le ha reconocido el legislador en aquellos casos en que el contribuyente impugna la deuda-, la administración precisa de una decisión judicial con autoridad de cosa juzgada.

 

Esta necesaria aclaración que ha hecho el Tribunal Constitucional es altamente saludable, pues en la práctica se han presentado casos en los cuales, aún con un certificado de deuda impugnado por el contribuyente y abierta una instancia judicial, se persigue la ejecución definitiva del cobro del crédito fiscal. En estos casos, como también sentenció el Tribunal Constitucional en la decisión referenciada, la administración tributaria no corre ningún riesgo en el cobro del impuesto requerido, si hubiere lugar a ello, ya que para eso existen las medidas conservatorias a que hemos hecho referencia y que organiza el artículo 81 del Código Tributario dominicano. 

Obtenido el título ejecutorio, el paso subsiguiente es la ejecución misma, la cual se materializa a través del tradicional mandamiento de pago. Así el artículo 91 del Código Tributario manda que, 5 días después del mandamiento sin que se realice el pago, se ordenará el embargo. Ese plazo de 5 días es franco, porque a diferencia de lo que ocurre con el procedimiento llevado por el ejecutor administrativo tradicional, en este caso no estamos en sede administrativa propiamente hablando y los plazos no son hábiles como sugiere el artículo 20 de la ley núm. 107-13 del 8 de agosto de 2013, sino que se debe aplicar supletoriamente la regla del artículo 1033 del Código de Procedimiento Civil. El acta de embargo deberá redactarse en los términos del artículo 104 del Código Tributario, y en caso de bienes inmuebles, estos se consideraran embargados por la inscripción o transcripción del acto de embargo en la oficina del Registrador de Títulos o en el Registro Civil y Conservaduría de Hipotecas. 

El Código Tributario al referirse al acta de embargo en su artículo 105, indica que la misma será firmada por el funcionario actuante, los testigos, el depositario y el ejecutado, a quienes se les entregara una copia de la misma, sin embargo, no deja claro si ese “funcionario actuante” es el propio ejecutor administrativo, un agente notificador o un alguacil. No obstante, para el caso del embargo llevado a cabo en materia de arbitrios municipales, entendemos que ese funcionario actuante debe ser el alguacil, sobretodo, después de la expresa derogación que ha hecho el artículo 33 de la ley núm. 396-19 de fecha 1 de octubre de 2019, en lo relativo a la facultad anteriormente dada a los notarios públicos en la ley núm. 140-15 del 7 de agosto de 2015. 

En el procedimiento de ejecución que prevé el Código Tributario, y que es el que se debe observar según el párrafo único del citado artículo 314 de la ley municipal, cuando se trata de bienes muebles el procedimiento de venta en subasta pública y adjudicación se verificara en el lugar que al efecto designe la Caja de Ahorros para Obreros y Monte de Piedad, previa publicación de dos avisos por lo menos en días distintos, en un periódico de la localidad o de circulación nacional, fijando copia de los mismos en el local donde deba realizarse la subasta. No obstante, entendemos que no teniendo estas funciones la denominada Caja de Ahorros para Obreros y Monte de Piedad para el caso de los Ayuntamientos, corresponde a este último designar el lugar de la venta que, en caso de bienes muebles podría ser en el mercado público de la localidad correspondiente, pero cuando se trate de bienes inmuebles debería llevarse ante el juez de paz municipal por ante el cual se lleven los procedimientos. El código tributario no establece venta judicial, pues en su caso se le dieron amplia potestades al ejecutor administrativo, pues no olvidemos que en ese caso existe la aplicación del principio de auto tutela administrativa, que dada la competencia atribuida a los jueces de paz por la ley municipal, no tienen los ayuntamientos para el cobro de los arbitrios. Además, si se sigue la tesis de combinar el procedimiento con la ley núm. 4453 del 1956, la misma en su artículo 5, registra que la venta pública del inmueble embargado se llevará a cabo en el Juzgado de Paz de la jurisdicción donde estuviere ubicado. 

« Colorario » 

Iniciamos este artículo señalando el fundamento del sostén económico de la administración pública de cualquier sociedad, desde los tiempos más remotos hasta la actualidad. El cobro de los tributos es la tarea número 1-A de la política fiscal de los gobiernos, pues no hay dudas de que de ellos se solventan la gran parte de los gastos públicos y se garantiza la inversión y el desarrollo del país. Por la misma razón, se debe prestar más atención a los mecanismos de protección que tienen los contribuyentes frente a una ejecución de cobranza toda vez que son estos la materia prima por excelencia de cualquier sistema de recaudación eficaz y porque ninguna institución pública es perfecta, están dirigidas por seres humanos, lo que puede dar lugar a excesos en el ejercicio del poder. De ahí que, como decía el barón de Montesquieu (Charles Louis de Secondat), “que el poder controle al poder”. 

Empero, frente a un procedimiento poco claro, ambiguo y carente de una adecuada regulación, por demás, es difícil garantizar al contribuyente un procedimiento de cobranza justo y respetuoso de la tutela judicial efectiva. Así, vemos que en este procedimiento de cobro compulsivo de los arbitrios municipales, ni siquiera queda claro el mecanismo de impugnación que tiene el munícipe-contribuyente frente a las eventuales decisiones tomadas por el juez de paz municipal. El artículo 111 del Código Tributario organiza los incidentes de procedimientos que podría interponerse contra el referido procedimiento, no obstante, estos incidentes en el procedimiento ordinario son sometidos al propio ejecutor administrativo y en última instancia a la jurisdicción contenciosa administrativa. En el procedimiento de cobro de los arbitrios municipales ha de entenderse que esos incidentes deberían presentarse al juez de paz – aunque la ley no es muy clara – pero se genera asimismo una incertidumbre mayor respecto de las posibles decisiones a tomar por el juez de paz frente a esos incidentes: ¿cuál sería el tribunal competente para conocer? 

La opacidad en los procedimientos, en la práctica, generalmente se traduce en heridas mortales a los derechos de los contribuyentes. Sobre todo, porque se pueden dar situaciones en las que, aquellos que administran el poder, sientan más inclinación a auto tutelar los beneficios particulares de la institución que representan que la defensa de los intereses legítimos de los ciudadanos que, a la postre, tal y como manda el considerando cuarto de la ley sobre derechos de las personas frente a la administración (107-13), en un Estado social y democrático de derecho, esos ciudadanos son los legítimos dueños y señores del interés general. En 1776, Adam Smith, consideró que “... la riqueza de una nación es su capacidad de producir y comerciar bienes y servicios...”9, lo cual no ha cambiado mucho desde ese concepto en la actualidad, aunque sí en la forma de producir dado los avances de las tecnologías. Aunque, en algo este célebre autor aún mantiene la razón: los ciudadanos de un país son el sostén de esa producción y del comercio, pues una nación no puede prosperar si su gente es pobre. Por tanto, si el recaudador público abusa sin control en el proceso de cobranza de los tributos, al final sucederá lo mismo que describe el insigne Félix María Samaniego en su versión sobre la fábula “La Gallina de los Huevos de Oro”. 

« Bibliografía consultada » 

•   Santa Biblia, Reina Valera, 1960. Lucas capítulo 20, versículos 21 al 26. 

•   Portal www.hoy.com.do 

•   Portal www.tribunalconstitucional.com.do 

•   Constitución de la República Dominicana, año 2015 

•   Código Tributario de la República Dominicana 

•   Ley núm. 176/07 de fecha 17 de julio de 2007, sobre el distrito nacional y los 

municipios 

•   Ley núm. 396-19 de fecha 1 de octubre de 2019, sobre Fuerza Pública 

•   Ley núm. 140-15 del 7 de agosto de 2015, sobre Notario 

•   Ley núm. 4453 del 19 de mayo del 1956, sobre cobro compulsivo de impuestos, derechos, servicios y arrendamientos 

•   Smith, Adam. La Riqueza de las Naciones. Edición 2018. Real Sociedad de Londres. Publicación española. Madrid, España. 

•   Barnichta Geara, Edgar. Derecho Tributario. Tomo 2. Primera edición, año 2011. Santo Domingo. Rep. Dom. 

•   García del Rosario, Argenis. Jurisprudencia Constitucional y Temas Selectos de Derecho Tributario, primera edición, año 2017. Editora Soto Castillo. Poder Judicial. Rep. Dom. 

•   Ley núm. 107/13 del 6 de agosto de 2013, sobre derechos de las personas frente a la administración y de procedimiento administrativo.