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Argenis
García Del Rosario Derecho Administrativo
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Juez de la Cámara Civil y
Comercial del
Distrito Judicial de la Romana;
docente de
Derecho Público en UCE, ENJ, UCNE y UASD.
Magíster en Derecho de la
Administración del
Estado, Universidad de
Salamanca, España.
derechouce@gmail.com
Responsabilidad
Patrimonial del Estado por Leyes Inconstitucionales.
RESUMEN:
[La
administración en el ejercicio de sus potestades administrativas y su
inter-relación con los administrados puede ocasionar daños o lesiones en sus
derechos a estos últimos desde las diferentes esferas del poder: legislativo,
ejecutivo y judicial. Se analiza la posibilidad de que el Estado comprometa su
responsabilidad patrimonial por leyes decretadas inconstitucionales frente a
daños que el administrado no esté en el deber jurídico de soportar].
PALABRAS CLAVES:
[Indemnización.
Responsabilidad. Patrimonial. Daño. Lesión. Antijurídico. Estado
Legislador. Administrado. Derechos].
INTROITO:
A partir de la puesta en vigencia de la
ley número 137-11, del 15 de junio de 2011, Orgánica del Tribunal
Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, y teniendo como
preludio la reforma constitucional del 26 de enero de 2010 en su artículo 184,
la justicia constitucional ha estado bastante activa y en boga. Nuestro Tribunal
Constitucional actual entre el año 2012 al 2014 ha dictado unas 227 sentencias
por vía del control concentrado de la constitucionalidad y un poco menos de la
mitad de ellas han prosperado extirpando del ordenamiento jurídico interno
varias leyes o artículos específicos de estas últimas. Estas decisiones tienen
efecto erga omnes sobre todos los
demás poderes del Estado y una vez publicadas "producirán cosa juzgada y
eliminarán la norma o acto del ordenamiento"[1].
Sin dudas la creación del Tribunal
Constitucional, adjunto al poder difuso de la constitucionalidad en manos de
los jueces y tribunales del orden judicial, constituyen una conquista
importante para la defensa y protección de los derechos de las personas. En
efecto, es función de los
jueces y tribunales – aun de oficio – crear mecanismos para allanar el camino y
por efecto del llamado Control de la
Convencionalidad por medio de sus sentencias y/o resoluciones, los jueces
deben garantizar la conformidad
entre los actos internos y los compromisos internacionales contraídos por el
Estado que generan para éste determinados deberes y reconocen a los individuos
ciertos derechos[2].
Ahora
bien, cuando una legislación que fue creada y votada por el Congreso de la Nación
en ejercicio del Poder Legislativo y en la forma que se supone indica nuestra
Constitución, es posteriormente decretada como inconstitucional por el órgano
judicial: ¿qué ocurre con los derechos de aquellas personas que debieron
sujetarse al cumplimiento de una ley injusta? ¿acaso el Estado legislador
compromete su responsabilidad patrimonial frente a ese administrado (a)? En las líneas que siguen analizaremos este
supuesto con base al principio general de la responsabilidad patrimonial del
Estado que registra el artículo 148 de la actual Constitución de la República y
según el cual: "Las personas jurídicas de derecho público
y sus funcionarios o agentes serán
responsables, conjunta y solidariamente, de conformidad con la ley, por los daños y perjuicios
ocasionados a las personas físicas o jurídicas por una actuación u omisión administrativa
antijurídica".
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO LEGISLADOR:
Durante muchos años el Estado se ha
beneficiado del principio de la irresponsabilidad de la administración. El
principio tuvo origen a partir de la expresión anglosajona según la cual "the king can do not wrong", o
lo que es lo mismo, "el rey (la administración) no se equivoca". Esta fue una concepción draconiana de inicios del siglo
XX y que se mantuvo por mucho tiempo entre el pensamiento jurídico
contemporáneo, y que no hace mucho dejo de existir en la República Dominicana.
La irresponsabilidad del Estado era la regla y en grandes potencias como
Inglaterra, Estados Unidos o Francia, no se admitía la responsabilidad por
daños causados por la administración. En Inglaterra fue así hasta el año 1946,
en América lo fue hasta un año más tarde, 1947[3].
De manera que
aun cuando sé que muchos tendríamos la percepción de que el principio de
irresponsabilidad de la administración es endémico de nuestro país, lo cierto
es que si bien en nuestro suelo se ha cultivado con denodado esmero, es una
reliquia del derecho administrativo que gracias a Dios hoy ha caído en desuso.
La administración se equivoca, y con sorprendente frecuencia, y por ello cuando
se ocasiona un daño al administrado que aquél no está en la obligación de
soportar, entonces hay lugar a reparación. Así, por acuerdo del artículo 90 de
la ley número 41-08, sobre Función Pública "el Estado y el servidor
público o miembros del órgano colegiado actuante serán solidariamente
responsables y responderán patrimonialmente por los daños y perjuicios causados
por la acción u omisión del funcionario actuante". En parecidos términos
se pronuncia el artículo 3, inciso 17 de la ley número 107-13, del 6 de agosto
de 2013, sobre Procedimiento Administrativo al indicar que la administración
responderá de las lesiones de los bienes o derechos de las personas ocasionados
como consecuencia del funcionamiento de la actividad administrativa.
Naturalmente, no
se trata de cualquier daño ocasionado por la administración al administrado,
sino de un daño que aquél no esté en el deber jurídico de soportar
(antijurídico). El
fundamento del sistema, por consiguiente, está en la protección y garantía del
patrimonio de la víctima; es lo que la cláusula general pretende, ante todo,
preservar ante todo daño no buscado, no querido, ni merecido por la persona
lesionada que, sin embargo, resulte de la acción administrativa, aun cuando la
acción originaria sea ejercida legalmente”[4].
Ahora
bien, como se sabe, tenemos un Estado unitario y conforme al artículo 4 de
nuestra actual constitución de la República, y siguiendo la tridivisión de los
poderes del Estado de Charles Louis de Secondat, nuestra administración se divide y organiza en
Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, siendo estos
independientes en el ejercicio de sus respectivas funciones. De esta forma es
como el Estado Legislador debe responder patrimonialmente cuando se ocasiona un
daño por actuación de sus agentes o servidores que representan al primer poder
del Estado: el legislativo. Empero, ¿cómo una ley declarada inconstitucional
puede comprometer la responsabilidad patrimonial del Estado?
RESPONSABILIDAD POR LEYES INCONSTITUCIONALES:
Bastaría con pensar, verbigratia, en el caso de
una ley que promueve el cobro de determinados tributos al administrado. Esa ley
aprobada y votada por las Cámaras legislativas ha sido puesta en vigencia y una
cantidad considerable de administrados
han tenido que cargar con la obligación impositiva y por tanto afectada su
economía particular. Dos años más tarde, la ley es decretada inconstitucional
por el Tribunal Constitucional (caso supuesto) y se extirpa dicha legislación
del ordenamiento jurídico interno y, como se dijo ut supra, esa ley nunca existió. Sin embargo, ¿acaso tenía el
administrado el deber jurídico de soportar ese cobro impositivo injusto? Cobro
que la propia administración a través de uno de sus órganos ha reconocido es ilegitimo.
En estos caso, en principio, cabría la posibilidad de reclamación de
indemnización en contra de la administración, no obstante, "...sería también abrir una puerta que quizás no se podría
volver a cerrar y es por eso que el artículo 45 de la ley número 137-2011,
sobre el Tribunal Constitucional y los Procedimientos Constitucionales
establece que las sentencias que declaren la inconstitucionalidad y pronuncien
la anulación consecuente de la norma o los actas impugnados, producirán cosa
juzgada y eliminarán la norma o acto del ordenamiento; sin embargo, esta eliminación regirá a partir de la
publicación de la sentencia, es decir, no tiene efecto retroactivo y lo que la
norma reguló mientras estuvo vigente quedará como tal"[5].
No obstante lo
anterior, el artículo 48 de la citada ley, señala que: "La sentencia que
declara la inconstitucionalidad de una norma produce efectos inmediatos y para
el porvenir. Sin embargo, el Tribunal Constitucional podrá reconocer y graduar
excepcionalmente, de modo retroactivo, los efectos de sus decisiones de acuerdo
a las exigencias del caso". En estos casos en que se reconoce invalidez de
la ley de forma retroactiva, habría lugar a demandar al Estado legislador por
responsabilidad patrimonial por la ley decretada inconstitucional.
El caso más
sonoro y comentado a nivel nacional e internacional sobre el efecto retroactivo
de las decisiones del tribunal constitucional es la afamada y criticada
sentencia número 168-13 del 23 de septiembre de 2013, la cual si bien no fue
dictada a propósito de una acción directa de inconstitucionalidad, sino de una revisión
constitucional en amparo, dispone que el efecto de lo decisorio de la sentencia
tiene aplicación retroactiva de unos 84 años atrás. Sobra decir lo que ya
muchos conocen y están viviendo, el efecto devastador que puede tener este
evento en la vida de muchas personas: pérdida de identidad, rectificación en
muchos de sus documentos privados (títulos, carnets, tarjetas de crédito, etc),
en fin, un estado de inseguridad jurídica ante el cual cabe preguntarse: ¿Es
responsable el Estado patrimonialmente?
El Estado
siempre será responsable cuando se verifique un daño que el administrado no
estaba en el deber jurídico de soportarlo, aún cuando la administración haya
actuado de forma lícita o permitida por el ordenamiento jurídico. Así las
cosas, cuando se decrete una norma como inconstitucional y la sentencia tenga
un efecto gradual retroactivo, similar al caso citado en el párrafo anterior,
cabrá la posibilidad de indemnizar por lesión injusta al administrado. "El
derecho fundamental a la buena administración comprende el derecho de las
personas a ser indemnizados de toda lesión que sufran en sus bienes o derechos
como consecuencia de una acción u omisión administrativa antijurídica"[6].
En otras
legislaciones, como el caso de España, desde la década de los 90´s se ha venido
reconociendo el derecho a indemnización por la responsabilidad patrimonial por
leyes declaradas inconstitucionales y el 5 de marzo de 2008 el Tribunal
Superior español en una demanda en reclamación de daños y perjuicios por el
Estado legislador indicó lo siguiente: "El resarcimiento del perjuicio
causado por el poder legislativo no implica dejar sin efecto la confirmación de
la autoliquidación practicada, que sigue manteniendo todos sus efectos, sino el
reconocimiento de que ha existido un perjuicio individualizado, concreto y
claramente identificable, producido por el abono de unas cantidades que
resultaron ser indebidas por estar fundado aquél en la directa aplicación por
los órganos administrativos encargados de la gestión tributaria de una
disposición legal de carácter inconstitucional no consentida por la
interesada." Sigue indicando además que: "La
responsabilidad patrimonial se
concibe como institución que viene a tutelar la integridad patrimonial de
los administrados frente a las intromisiones de los poderes públicos,
atendiendo a la reparación de
las lesiones producidas a los particulares en sus bienes y derechos, al margen
de la potestad expropiatoria, como
consecuencia de la actividad desarrollada en el ejercicio del poder".
En el caso
citado se trató de un cobro de impuestos injusto a raíz de una ley
ulteriormente decretada inconstitucional, sin embargo, queda claro el principio
de responsabilidad en casos análogos y que es perfectamente posible en nuestro
derecho interno de cara a las normas citadas anteriormente y otras que le
complementan. Es cuestión de esperar que los administrados empiecen a
empoderarse de este derecho y comiencen a materializar las acciones que la ley
pone a su alcance pues como reza la frase atribuida al extinto líder
dominicano, Juan Emilio Bosch Gaviño: "los
derechos son como las tuberías, sino los usan se tapan".
Bibliografía:
GARCÍA
DEL ROSARIO, Argenis. Fundamentos de la Responsabilidad Patrimonial del Estado.
Primera Edición, año 2014. Editora Soto
Castillo. Santo Domingo.
·
GARCÍA
DE ENTERRÍA, Eduardo. Responsabilidad Patrimonial de la Administración. Tercera
edición. Madrid, España.
·
Constitución de la
República Dominicana, de fecha 26 de Enero de 2010
·
Ley
No. 41-2008, de fecha 4 de Enero de 2008, sobre Función Pública
·
Ley No. 137-11, del
13 de Junio de 2011, sobre Procedimiento Constitucional
·
Ley No. 107-13, del 6
de agosto de 2013, sobre Procedimiento Administrativo.
·
Sentencia del 5 de
marzo de 2008, Tribunal Supremo Español. Recurso Contencioso Administrativo: SERVICIOS
MARITIMOS ADUANEROS HUELVA, S.L., contra el CONSEJO DE MINISTROS DE ESPAÑA.
Disponible en:
http://www.poderjudicial.es/search/documento/TS/160444/Responsabilidad%20patrimonial/20080430
[2] Véase voto Razonado del Juez Sergio García Ramírez en la
Sentencia de la Corte Interamericana de fecha 24 de noviembre de 2006 en el
caso Trabajadores Cesados del Congreso versus Perú.
[3] GARCÍA DEL
ROSARIO, Argenis. Fundamentos de la Responsabilidad Patrimonial del Estado.
Primera Edición, año 2014. Editora Soto
Castillo. Página 42
[4] GARCÍA DE
ENTERRÍA, Eduardo. Responsabilidad Patrimonial de la Administración. Tercera
edición. Página 376
[5] GARCÍA DEL
ROSARIO, Argenis. Fundamentos de la Responsabilidad Patrimonial del Estado.
Primera Edición, año 2014. Editora Soto
Castillo. Página 76
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