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Argenis
García Del Rosario Derecho Administrativo
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Juez de la Cámara Civil y
Comercial del
Distrito Judicial de la Romana;
docente de
Derecho Público en UCE, UCNE,
ENJ y UASD.
Magíster en Derecho de la
Administración del
Estado, Universidad de
Salamanca, España.
derechouce@gmail.com
El derecho de
compensación económica
con la
Administración Municipal.
RESUMEN:
[La
administración municipal en el ejercicio de sus facultades puede contraer
obligaciones de pago con terceras personas físicas o jurídicas, y también,
estas últimas pueden convertirse a su vez en acreedora de dicha administración.
Se analiza la posibilidad de acudir a la vía de la compensación como forma de
extinción de obligaciones reciprocas a la luz de la legislación vigente y las
razones que ha tenido el legislador para establecer límites o restricciones a
tal compensación cuando una de las partes es la alcaldía o ayuntamiento].
PALABRAS CLAVES:
[Compensación
económica. Crédito. Administración Municipal. Alcaldía. Obligación. Pago.
Igualdad. Ejecución forzosa].
Introito:
Todos los seres humanos nacen iguales,
pero es la última vez que lo son, afirmó cierta ocasión el extinto presidente
norteamericano Abraham Lincoln. Según
nuestras actuales disposiciones en el derecho civil cuando existen dos personas
que son acreedoras y deudoras, a su vez, una de la otra se pueden compensar
ambas deudas: "Cuando dos personas son deudoras una respecto de la otra,
se verifica entre ellas una compensación que extingue las dos deudas...";
empero, ¿ocurre lo mismo en el derecho administrativo municipal? ¿puede un
acreedor del ayuntamiento que a su vez es deudor de aquél, y éste último su
acreedor al tiempo, compensar obligaciones reciprocas? Veremos que la igualdad
entre los iguales llega a convertirse en una ficción de la ley cuando estas
aguas llegan a las costas del "bien común".
La administración es una persona jurídica
que no solo posee ciertos derechos, al igual que las personas físicas como se
sabe, sino que también es capaz de contraer obligaciones. En nuestro suelo,
donde el Estado en todas sus esferas carece de recursos económicos suficientes
para satisfacer sus compromisos cotidianos y dada la realidad económica
transnacional que influye e impacta nuestra economía, ha llevado por mucho
tiempo a la administración a lo que haría cualquier ciudadano de pies: tomar
dinero prestado. Pero, también, la administración por razones legales o
contractuales suele convertirse a su vez en acreedora de otras personas físicas
o morales. No obstante ello, y a diferencia de lo que ocurre en el escenario
del derecho común, la extinción de la obligación por compensación según reza el
artículo 1234 del Código Civil dominicano no siempre tiene cabida legal en el
escenario del derecho administrativo, y en este caso, de la administración
municipal.
En efecto, se trata de una situación muy
concurrente en la que una misma persona (natural o jurídica) se constituye en
un debitor con manifiesta incapacidad
de pago porque como acreedor es también incapaz de hacer efectivo su derecho de
cobro, sobretodo, cuando a quién debe ejecutar ese derecho de cobro es a la
propia administración[1]. Desde el punto de vista
económico, esto representa un circulo vicioso grave, pues ni el uno ni el otro
puede ejecutar sus derechos u obligaciones y un mercado económico basado en
esta interrelación de todos estos agentes, puede empantanarse o llegar a una
calle ciega. Muchas veces en el mercado privado, la compensación no es una
panacea a todos los problemas de liquidez, pero sí constituye un importante
paliativo que permite la fluidez de los negocios jurídicos con cierta
normalidad.
Modalidades y Requisitos:
En términos triviales, la compensación no
es más que la extinción de la deuda entre personas que poseen a la vez derecho
de pago y de crédito mutuo y de forma recíproca. Sin embargo, a pesar de lo
simplista que luce la operación jurídica, en el ámbito de derecho público
suelen advertirse confusiones en la naturaleza de la figura que imposibilitan
su adecuado uso.
Por regla general podemos discernir tres
diferentes modalidades de compensación: legal, convencional y judicial. La
primera de ella, es lógico concluir es que la que el legislador ha previsto y
que se puede acceder a ella cuando se cumplimentan todos los requisitos
descritos en los artículos 1289 a 1299 del nuestro Código Civil en vigencia. La
convencional o contractual nace de la autonomía de la voluntad de las partes
(1134, CC) y no exige mayores requisitos que aquellos que el consentimiento
expresado por los interesados han pactado y siempre y cuando no contravengan el
marco constitucional y legal vigentes. Por último está, la compensación
judicial, y es la que resulta de un contienda o litis donde generalmente, el demandado, opone reconvencionalmente a
su acreedor demandante la extinción del cobro por efecto de su crédito respecto
del primero. En estos casos, el juez o tribunal le bastara con comprobar la
homogeneidad de las obligaciones existentes y que a su vez se contraponen entre
los titulares (demandante y demandado).
Así pues, y de ordinario, si seguimos la
letra de los ut supra indicados
artículos del Código Civil dominicano (1289 a 1299) será fácil identificar los
requisitos comunes y necesarios a la compensación: a) un deudor y un acreedor,
con condiciones de reciprocidad; b) el carácter cierto, líquido y exigible de
ambas obligaciones; c) ausencia de derechos de preferencias de terceros; y, d)
las obligaciones deben ser sobre montos de dinero o especie de semejante o
mismo valor.
Compensación con la
administración municipal.
Existe una "sentencia
legislativa" contundente pues según el artículo 45 de la ley número 1494
del 9 de agosto del 1947, que instituye la jurisdicción contenciosa
administrativa[2],
"en ningún caso... las entidades públicas podrán ser objeto de
compensaciones forzosas..." Nótese el énfasis del legislador de la época
"en ningún caso". Ahora bien, vamos a verter dentro de nuestra
probeta de estudio para los fines de este artículo, uno de los casos más
concurrentes en la práctica dado no solo la falta de liquidez económica de la
mayoría de nuestros ayuntamientos o alcaldías, sino también el alto coste
económico del suministro de energía eléctrica.
Así las cosas, hablamos aquí, del mandato
contenido en el artículo 134 de la ley número 125-01, del 26 de julio de 2001,
sobre Electricidad, según el cual: "Las empresas de distribución pagarán
mensualmente a cada municipio un tres por ciento (3%) de la facturación
corriente recaudada dentro de la jurisdicción de cada municipio y sus distritos
municipales. Este pago se hará mensualmente. Por su parte, los municipios y sus
distritos municipales pagarán el consumo eléctrico mensual del alumbrado
público y demás instalaciones". Ahora, imaginemos el siguiente cuadro: un
ayuntamiento equis le debe cierta suma de dinero a la Empresa Distribuidora de
Energía Eléctrica por concepto de "pago de consumo eléctrico del alumbrado
de las calles"; empero, resulta que a su vez, la Empresa Eléctrica, le
debe a su vez a ese mismo ayuntamiento, más o menos la misma cantidad de dinero
por concepto del 3% de la facturación recaudada dentro del municipio a que
pertenece ese ayuntamiento. Llevado el pleito a sede judicial, siendo el
ayuntamiento el demandante en cobro de dinero, la empresa de distribución
energética como demandada, opone reconvencionalmente la compensación de las
deudas. A priori, diríase que cabría
una compensación de deudas casi automática, pero como dijimos antes, cuando se
trata de la administración, no todo es tan simple.
En primer lugar, ya hemos citado la
disposición contenida en el artículo 45 de la ley número 1494 del 9 de agosto
del 1947, y aunado a ello, también encontraremos que el artículo 309 de la ley
número 176-07, del 20 de julio de 2007, sobre el Distrito Nacional y los
Municipios, dispone lo siguiente: "Nadie podrá excusar el pago de una
deuda contraída con un ayuntamiento, so pretexto de tener reclamación pendiente contra el mismo,
de ser su acreedor reconocido, o de
cualquiera otra circunstancia que pueda dar lugar a compensación". El espíritu de la norma al impedir la
compensación con las alcaldías, es porque esos créditos son para ser usados en provecho de la
colectividad municipal que tienen preeminencia por encima del interés particular de
cualquier acreedor, tal y como se deriva además, del artículo 32.2 del Pacto de
San José de 1969, que dispone: "los derechos de cada persona están
limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las
justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática".
Empero, a parte
de la prohibición expresa de la norma, existe una razón más por la cual no
opera la compensación económica con la administración municipal. De conformidad con lo previsto en
el artículo 307 de la ley número 176-07, del Distrito Nacional y los
Municipios, "la
recaudación de todos los ingresos que correspondan al ayuntamiento, así como la
de aquellos ingresos correspondientes al Estado que determinen las leyes, está
a cargo del tesorero municipal...", y por tanto, "ningún miembro, funcionario o empleado de la
administración municipal que no sea de los encargados por esta ley podrá
percibir cantidad alguna, directa ni indirecta, de los contribuyentes u otros
deudores del ayuntamiento por cualquier concepto, para el pago de tales
deudas".
En otras
palabras, el titular de la acreencia respeto de la Empresa Distribuidora
de Electricidad (en el caso
supuesto señalado), no es en sí misma la alcaldía Municipal como entidad u órgano del Estado,
sino que lo es el Tesorero de dicho ayuntamiento. En derecho urbanístico, estas
son dos entidades son distintas y por ello no convergen las condiciones
necesarias para la compensación. En efecto, si bien el Ayuntamiento es deudor
de la entidad demandante reconvencional en la instancia, no es, sin embargo,
acreedor de la misma, ya que su intervención en el cobro de la deuda,
utilizando la potestad ejecutiva, no le convierte en titular de la deuda pues
la titularidad de la misma la sigue ostentado el tesorero municipal; esto es,
no concurre la exigencia legal de que dos personas por derecho propio sean
recíprocamente acreedoras y deudoras una de la otra. Por ello, como se ha
dicho, la intervención de la administración municipal (Ayuntamiento) lo es
única y exclusivamente en el beneficio del tesorero municipal, único titular de
la deuda, sin que por su actuación recaudatoria asuma la titularidad de la
misma[3].
Bibliografía:
·
Ley
No. 176-07, del 20 de julio de 2007, sobre el Distrito Nacional y los
Municipios.
·
Ley
No. 1494 del 9 de agosto del 1947, que instituye la jurisdicción contenciosa
administrativa.
·
Ley
No. 125-01, del 26 de julio de 2001, sobre Electricidad.
·
Código
Civil dominicano.
·
Convención
Americana Sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de 1969.
·
Sentencia del 28
de mayo de 2009. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ta. Tribunal
Supremo español. La
mercantil CUCHETO, S. L., contra el Ayuntamiento de Orihuela. Disponible en:
www.derecholocal.es/novedades_jurisprudencia_ampliada.php?id=CATPJ:7D923200
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