Facultad del Consejo del Poder Judicial para Ordenar
Traslados.
RESUMEN:
[El
movimiento o traslados de los jueces que integran el Poder Judicial ha sido una
medida que ha llamado poderosamente la atención de la sociedad y, especialmente,
del sector justicia. Se analiza la potestad que tiene el Consejo del Poder
Judicial, como órgano de gobierno, para disponer la figura del traslado desde
el punto de vista constitucional y la habilitación legal para ejercerlo sin la
previa consulta del juez o jueza afectado con la medida].
PALABRAS CLAVES:
[Consejo.
Poder Judicial. Traslado. Sanción. Juez. Legalidad. Anuencia. Previa. Seguridad
Jurídica. Inamovilidad. Mérito. Sanción. Debido Proceso. Disciplinario.
Utilidad. Sistema. ]
«
Introito.
»
El pasado 21 de marzo del año que
discurre, luego de un ejercicio democrático de la judicatura dominicana,
finalmente fueron elegidos los nuevos 4 miembros – y sus suplentes – que
pasarían a integrar, por espacio de 5 años, el más alto órgano de gobierno del
Poder Judicial. A una distancia de cinco años de haber electo el primer Consejo
del Poder Judicial, y las experiencias vividas por los jueces, son aval
suficiente para suponer que hubo una mayor conciencia en la votación de los
nuevos miembros - consejeros. Entre tantos aspectos de igual o mayor
relevancia, en términos de preocupación para los togados morados del sistema de
justicia nacional, sin dudas, el tema de los traslados de los jueces es uno que
ocupa letra capital.
Se celebra el hecho de que, recientemente,
el Consejo del Poder Judicial mediante acta núm. 10-16 del 28 de marzo de 2016,
dispusiera el “congelamiento” de movimientos de los jueces y juezas por espacio
de dos meses con fines de lograr la oportuna adecuación y reestructuración del Reglamento
de Provisión de Cargos y Escalafón Judicial, así como otras normas internas y
comisiones del Consejo del Poder Judicial. Como parte de un ejercicio de
gobernanza democrática, hacia lo interno de la institución, el actual Consejo
del Poder Judicial designó diferentes comisiones departamentales destinadas a
hacer un “levantamiento” de la preocupación de los jueces y juezas respecto del
sistema actual de escalafón judicial, que naturalmente toca lo atinente a los
traslados, previsto en el actual reglamento núm. 1960-08 del 19 de junio de
2008. Como era de esperarse, el punto más controvertido de esas reuniones de
“socialización” del proyecto de reglamento que busca modificar y actualizar al
actual, fue lo relativo a los traslados que en el último lustro se han venido
generando y que ha cobrado mayor fuerza en los dos últimos años de gestión del
pasado Consejo del Poder Judicial.
Nadie discute la facultad constitucional
que posee el Consejo del Poder Judicial para conocer y decidir sobre los
traslados de los juzgadores; empero, lo que sí ha generado dos fuertes
posiciones encontradas es la habilitación legal que tiene, o no, ese órgano de
gobierno administrativo y disciplinario, para ejercer esa potestad sin el
previo consentimiento de los afectados. Y, por supuesto, si el ejercicio
forzoso de esa atribución puede erigirse como una forma de sanción
disciplinaria, en cuyo caso se cuestiona la validez de esas decisiones
administrativas sin la debida observación del debido proceso administrativo que
encuentra arraigo no solo en la Constitución de la República, sino también en
las leyes adjetivas que regulan la materia, la jurisprudencia constitucional y
los propios reglamentos internos de la institución. En lo adelante, se
discriminará entre estas dos posiciones, especialmente, la facultad del Consejo
del Poder Judicial dominicano para ordenar los traslados de los jueces y
juezas, sin la anuencia de estos últimos.
« La cuestión de la inamovilidad de los jueces y
la seguridad jurídica. »
Más allá de un “derecho al pataleo” que
pudiera tener aquél o aquella juez o jueza contra el cual se haya ejercido un
traslado sin su anuencia previa; lo cual también es alarmante, pues genera un
marcado descontento y malestar en aquellos llamados a tener la cabeza “fría” y
su alma sosegada para juzgar a sus semejantes; está la cuestión de la seguridad
jurídica de la República Dominicana. La función judicial, es una función
política, y su misión y existencia se cuenta entre las primeras funciones
administrativas del Estado. En efecto, ese carácter político debe ir orientado
al bienestar social toda vez que la ley que el juez interpreta y aplica se
utiliza no solamente como medio para disciplinar las conductas de los
ciudadanos, sino también para adelantar y guiar el desarrollo social y
económico de la misma sociedad.
De manera que, cuando dentro de un sistema
de justicia no tenemos jueces capacitados, se pone en peligro la seguridad
jurídica, lo cual además trasciende las fronteras transnacionales, pues un país,
como el nuestro, donde su producto interno bruto es dependiente
mayoritariamente de las denominadas “industrias sin chimeneas” (turismo), es
altamente sensible el tema de la seguridad jurídica, no solo para el capital
extranjero que viene a suelo patrio a hacer inversiones económicas, las cuales
deben estar garantizadas con el correspondiente aval de la justicia, sino
también de los miles de turistas que visitan nuestro país cada año. Aquel que
no pueda encontrar un mínimo de seguridad jurídica en un país, no puede tener
intenciones de migrar su patrimonio y su vida a ese territorio. De manera que,
de lo que hablamos aquí, más allá del sensacionalismo partidista o periodístico
que pueda merodear coyunturalmente, este delicado tema, es la seguridad y el futuro
de todos y todas.
En ese sentido, una de las mayores
conquistas constitucionales del pasado reciente, fue la instauración a nivel de
la Ley de Leyes, la inamovilidad judicial con la cual se buscaba superar viejas
prácticas de que los jueces inclinaran sus decisiones o fallos atendiendo a la
veleta del poder político de turno, como una manera de conservar ese
funcionario su estatus quo laboral.
Recordemos que los jueces son también padres y madres, cabeza de una familia,
que tienen las mismas necesidades que tiene este pueblo y que con el fruto de
su trabajo buscan satisfacer aquellas. De manera que, cuando esos elementos se
ven “amenazados” y llegan a la puerta de los estrados de justicia,
evidentemente se puede desencadenar una reacción casi natural – aunque no
justificable – de que ese servidor judicial se sienta más inclinado a conservar
su estado jurídico a la sazón, que verse afectado por su posible desvinculación
de las funciones. Por ello, la seguridad jurídica que ofrece la inamovilidad de
los jueces, más que para ese funcionario, es para el pueblo que merece un
sistema de justicia transparente, imparcial pero sobre todas las cosas, sin
temor. Porque el juez que juzga con temor, no merece esa investidura. La
imposibilidad de separar a un juez o jueza de sus funciones, a menos que sea
mediante un procedimiento disciplinario revestido de las debidas garantías, y
con la comprobada falta grave en el ejercicio de sus funciones, es una
conquista que debemos mantener y defender por encima de los intereses más
espurios que puedan fecundarse en esta sociedad.
El mandato del artículo 151 de la actual
Constitución es claro: los jueces son inamovibles y “… no podrán ser removidos,
separados, suspendidos, trasladados o jubilados, sino por alguna de las
causas establecidas y con las garantías previstas en la ley”. Adviértase que en la cita del texto
constitucional hemos subrayado, ex
profeso, la figura del traslado pues a partir este texto queda claro que
forma parte del concepto inamovilidad judicial, la imposibilidad de trasladar a
los jueces “sino por una causa establecida en la ley y con las debidas
garantías”. Resulta entonces que, la ley, en este caso la ley número 327-98,
sobre Carrera Judicial, es pre clara al establecer en su artículo 18, párrafo
único, que: “… los traslados y los ascensos deben contar con la anuencia
previa de los beneficiarios, aún en el caso previsto en el literal b) del artículo
23 de la presente ley”. Nuevamente
subrayamos la intención del legislador sobre el consenso previo del funcionario;
e incluso, para el supuesto señalado en el artículo 23 de esa misma ley, letra
b; es decir, “… cuando lo considere útil la Suprema Corte de Justicia, por
resolución motivada que no deje lugar a dudas de que no se trata de sanción”[1].
Nadie discute el hecho cierto, de que
pueden presentarse situaciones en las cuales, el Consejo del Poder Judicial
“por razones de utilidad” o de conveniencia para el sistema de justicia puede
hacer traslados. Pero, tal y como dice el texto de ley antes señalado, debiendo
motivar ese traslado “conveniente” a fin de que no exista espacio para la duda
o pueda ser calificado como una sanción disciplinaria. Por ejemplo, un juez de
paz que ha sido designado en un municipio donde no hay actividad laboral de
importancia, pudiera ser trasladado a un juzgado de paz de un municipio
contiguo al suyo, donde la actividad laboral es tres veces mayor y que, además,
ese juzgado de paz no tiene juez designado. Es obvio, que esto representa mayor
utilidad para el sistema de justicia y sus intereses sociales. Empero, un juez
de primera instancia que, por ejemplo, lleva varios años desempeñando la
función de juez del área penal y es trasladado para una jurisdicción civil, es
evidente que quienes van a experimentar un daño directo, son los ciudadanos que
tendrán que lidiar con un juez que tiene una formación especialmente penal
aquilatada y que, ahora, deberá durar un buen tiempo para habituarse a sus
nuevas funciones jurisdiccionales. Es de esperarse que, por más hábil y
preparado que sea ese funcionario, tendrá alguno que otro error administrativo
y hasta jurisdiccional, que afectará directamente a los usuarios del sistema de
justicia.
« La habilitación legal expresa para ejercer los
traslados. »
La posición mayoritaria, del Consejo del
Poder Judicial pasado, era que el artículo 156, inciso 5to. de la actual
Constitución de la República, le habilitaba para ejercer el traslado de los
jueces sin necesidad de contar con su previa anuencia. El citado artículo
textualmente reza que: “El Consejo del Poder Judicial es el órgano permanente
de administración y disciplina del Poder Judicial. Tendrá las siguientes
funciones: … 5) El traslado de los jueces del Poder Judicial…” Sin embargo, hay
quienes sostienen que lo único que hizo el texto constitucional fue separar las
atribuciones para realizar los traslados, pues tal potestad le correspondía
anteriormente a la Suprema Corte de Justicia, la cual ahora solo conserva la
facultad para decidir los ascensos. De hecho, si se compara el citado artículo,
de cara al también citado artículo 151 de la misma Constitución, se advertirá
que el traslado no puede ser ordenado “sino por una causa establecida en la ley
y con las debidas garantías” y como ya hemos visto, es la propia ley de carrera
que lo impide, salvo anuencia del juez. Por tanto, a menos que se admita la idea
de que estos dos artículos (151 y 156) de la misma Constitución, están
contrapuestos, la conclusión silogística sería, que el interés del
constituyente fue conceder la atribución para decidir los traslados al Consejo
pero en la forma que la misma ley adjetiva ya establece.
De hecho, si bien el voto mayoritario de
los consejeros recién salidos de sus funciones, era admitir el traslado sin
previa anuencia del juez o jueza, uno de esos mismos Consejeros, el caso
concreto del Magistrado Samuel Arias Arzeno, siempre mantuvo su postura opuesta
a la manera de ejercer la potestad administrativa de traslados. Esto lo podemos
advertir, verbigratia, en el acta núm.
12-14, de fecha 24 de marzo de 2014 dada por el Consejo del Poder Judicial, en
la que se recoge lo siguiente: “… se hace constar que en atención a la
propuesta presentada, el consejero Samuel Arias Arzeno, declaró que se abstiene
de votar con la relación a la Presidencia de la Tercera Sala de la Cámara Civil
y Comercial de la Corte de Apelación del Distrito Nacional y se opuso a los
traslados realizados sin la debida consulta a los magistrados involucrados en
los mismos, como establece la Ley 327-98, sobre Carrera Judicial”.
Y es que, la figura de los traslados
previstos en la ley de Carrera Judicial, no fue concebida como una sanción disciplinaria,
aun en los casos que se trate de “utilidad para el sistema” como ya vimos ut supra, sino como un “beneficio” para
el juez o jueza y por ello, precisamente, es que la ley exige la anuencia del
funcionario. Al igual que un ascenso, si el órgano quiere ascender a un juez o
jueza, y este último no quiere tal ascenso, por las razones que fueren, no se
le puede constreñir. El traslado, es un beneficio, no una sanción. Es por esta
misma razón que el artículo 18 de la ley núm. 327-98, dispone que “… para los
traslados o ascensos se tendrán en cuenta, rigurosamente, además de las
condiciones exigidas por la Constitución, el mérito personal y la antigüedad
en el ejercicio de la función en la categoría o grado inferiores y, en
igualdad de condiciones, se preferirá al candidato de mayor edad”. Si el
traslado pudiera ser admitido como una figura de sanción administrativa, y por
tanto perteneciente al derecho administrativo sancionador, en primer lugar
habría que convenir en que se debe someter al servidor judicial a un proceso
disciplinario y demostrarse que cometió una de las faltas previstas en la ley;
y en segundo lugar, no debería el citado texto indicar que para “sancionar” a
un juez o jueza se tomará en cuenta “su mérito personal” lo cual es obviamente incongruente
con el concepto de sanción.
Aún más, el Poder Judicial dominicano,
desde el año 2001 ha venido participando activamente en la “Cumbre Judicial Iberoamericana”, que es una
organización que reúne a los Poderes Judiciales de los 22 países de la Comunidad
Iberoamericana de Naciones, y en dicho organismo fue aprobado el “Estatuto del
Juez Iberoamericano”, el cual en su artículo 16 dispone textualmente que: “La
garantía de inamovilidad del juez se extiende a los traslados,
promociones y ascensos, que exigen el libre consentimiento del interesado.
Excepcionalmente, podrá establecerse en la ley la posibilidad del ascenso o
traslado del juez por necesidades del servicio o modificación de la
organización judicial o el destino temporal de aquél, por iguales motivos, para
reforzar otro órgano jurisdiccional. En casos como estos, en que prevalece
el interés general sobre el particular, deberá garantizarse el respeto del
debido proceso”. Es decir, mutatis
mutandis, lo mismo que establece la ley local núm. 327-98, se establece
allí, en el entendido de que los traslados son una garantía de inamovilidad de
la judicatura que debe contar con la anuencia del funcionario judicial y que en
los casos excepcionales en que sea conveniente para el sistema, se puede hacer el
traslado pero respetando “el debido proceso”; y, en nuestro caso, ese debido
proceso exige por reglamentación legal, que el juez o jueza dé su
consentimiento a la medida.
De manera que, cualquier disposición
reglamentaria que se acuerde, debe ir en plena consonancia con los artículos
151 de la Constitución de la República y 18 y 23 de la ley núm. 327-98, sobre
Carrera Judicial. Albergamos la honda esperanza de que el nuevo Consejo del
Poder Judicial transite por los linderos de la legalidad y que toda actuación
que realice sea mediante habilitación legal expresa, más aún en el caso de las
sanciones, tal y como lo exige el artículo 35 de la ley núm. 107-13 del 6 de
agosto de 2013. A quien aplica la ley, es quién más está llamado a respetarla.
FUENTES
CONSULTADAS:
Ø Constitución de la
República Dominicana, del 26 de enero de 2010.
Ø Ley núm. 107-13
del 6 de agosto de 2013, sobre derechos y deberes de las personas frente a la
administración pública.
Ø Ley núm. 327-98
del 11 de agosto del 1998, sobre Carrera Judicial.
Ø Estatuto del Juez Iberoamericano, aprobado en el año 2001 por la Cumbre
Judicial Iberoamericana.
Ø Reglamento núm.
1960-08 del 19 de junio de 2008, dictado por la Suprema Corte de Justicia.
Ø Acta núm. 12-14,
de fecha 24 de marzo de 2014, dada por el Consejo del Poder Judicial.
Ø Acta núm. 10-2016,
de fecha 28 de marzo de 2016, dada por el Consejo del Poder Judicial.
[1] En este el
Consejo del Poder Judicial, quién es que ahora tiene esta potestad por mandato
constitucional y de la ley 28-11, orgánica del Consejo del Poder Judicial.
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