El Colapso de la Jurisdicción contenciosa
administrativa: necesidad de crear tribunales de primera
instancia
RESUMEN:
[Desde el punto de vista de la actual legislación, el
Tribunal Superior Administrativo tiene una competencia territorial a nivel
nacional frente al control judicial de la administración. Se analiza la forma, cómo
este elemento impacta en el normal desempeño de ese órgano de justicia, su
capacidad de respuesta ante las acciones judiciales del ciudadano u ente
público en conflicto con la administración y los correctivos inmediatos que se
deberían considerar frente a un eventual colapso de la jurisdicción contenciosa
administrativa].
PALABRAS CLAVES:
[Colapso. Morir. Tribunal. Administración. Jurisdicción.
Recurso. Éxito. Control. Judicial. Tutela. Constitución. Ley. Competencia.
Territorial. Doble grado].
En el año 1985, dentro del álbum “Paloma
Brava”, la afamada cantante española Rocío
Jurado popularizo el tema “se nos rompió el amor de tanto usarlo”, según
dice en una de sus primeras estrofas la canción. La artista andaluz en la
interpretación musical pretendía contar una historia en la que una pareja se
dio tanto amor, tantos abrazos, que un día ese amor se terminó por su excesivo
uso. Fuera de la poesía alucinante de esta canción, algo muy parecido – pero en
términos judiciales – le habría de pasar a la jurisdicción contenciosa
administrativa de nuestro país si no buscan correctivos inmediatos a su situación
operativa actual. El Tribunal Superior Administrativo no es cualquier tribunal.
Es una jurisdicción que, por su competencia nacional – con la excepción de los
casos municipales en el interior del país – le corresponde dirimir todos los
conflictos que se suscitan entre la administración y el administrado u otro
ente público. Es un tribunal control del
poder, por lo mismo sus decisiones implican una gran trascendencia social
pues este tribunal suele convertirse en un "auténtico canal de
articulación de las demandas políticas, junto a los canales institucionales
clásicos, y no en pocos casos, en competencia con ellos"[1].
Sin embargo, hoy en día la administración
central, principalmente, ya tiene una presencia real en cualquier punto del
territorio nacional. Hoy en día, en cualquier provincia o distrito judicial,
aun de los más apartados, puede encontrarse presencia de la administración. En
cualquier pueblo encontramos sedes de la Dirección General de Impuestos
Internos, del Ministerio de Trabajo, del Ministerio de Medio Ambiente y
Recursos Naturales, entre otros. Por lo mismo, ya no se justifica que solo en
el Distrito Nacional exista un Tribunal Superior Administrativo con competencia
territorial a nivel nacional. Esta regla lo único que hace es apartar al
administrado de su derecho constitucional de acceso a la justicia y a la
jurisdicción, pues bastaría con imaginar a un munícipe residente en la común de
Comendador, provincia Elías Piña o del municipio Duvergé, Provincia
Independencia, que están a más de 250 kilómetros de la ciudad Capital, sede del
Tribunal Superior Administrativo, y donde tendrían que trasladarse a pleitear
sus asuntos contra la administración por razones de competencia; esto, es un
absurdo en términos de acceso a la justicia. Si bien existe una excepción en
los casos de los conflictos en contra de la administración municipal cuya
competencia corresponde a las Cámaras Civiles y Comerciales (con excepción del
Distrito Nacional y la Provincia Santo Domino), no deja de ser un trago amargo
para cualquier ciudadano que pretenda ventilar sus intereses en contra de la
administración.
Esto último, no solo es delicado desde el
punto de vista de acceso a la justicia, sino que además coloca al Tribunal
Superior Administrativo al borde del colapso pues recibe recursos en contra de
actuaciones de la administración pública a nivel nacional. Hoy por hoy, los
ciudadanos dominicanos son más conscientes de sus derechos y por lo mismo
acuden más a la jurisdicción administrativa a impugnar los actos emanados de la
administración que le producen algún daño. Pero ese éxito en el ejercicio de la
vía recursiva contenciosa administrativa por parte del pueblo ya se traduce en
un colapso del órgano designado para conocer y decidir aquellas acciones o
recursos. Siempre existe el peligro de morir de éxito. Las estadísticas en este
orden son reveladoras y todo pareciera indicar que, si no se toman
oportunamente un concierto de medidas que aligeren la carga que recae
actualmente sobre el Tribunal Superior Administrativo, se podría llegar al
colapso. Hay muchas alternativas que merece la pena considerar con más calma;
unas excluyentes y otras complementarias. Pero, entre otras y por solo
mencionar un caso, esta la imperiosa necesidad de crear el Tribunal Contencioso
Administrativo de Primera Instancia.
Los jueces son seres humanos, no son
máquinas. Esto supone que por más capaces y preparados que sean los jueces que
actualmente componen el Tribunal Superior Administrativo, no pueden satisfacer
en su justa dimensión la avalancha de casos que le entran a esa jurisdicción
para su solución o fallo. Aun con la división en salas de ese Tribunal la
realidad práctica revela de forma alarmante que la capacidad de respuesta es insostenible.
Esta situación, aparte de retardar la solución de los asuntos allí conocidos
judicialmente, también coloca a esos empleados judiciales en un estado de
agotamiento crónico que necesariamente repercute en su desempeño y en la
calidad del servicio al ciudadano. Por aplicación del artículo 139 de la
Constitución de la República de 2010, los tribunales controlarán la legalidad
de la actuación de la Administración Pública. La ciudadanía puede requerir ese
control a través de los procedimientos establecidos por la ley. Sin embargo,
cuando este derecho ciudadano de exigir este control no es directamente
proporcional con la capacidad de respuesta que puede ofrecer el Tribunal
designado por ley para estos fines, es lógico concluir en una muerte de éxito,
en un colapso de esa jurisdicción.
El propio constituyente del 2010, al
proclamar la Ley Sustantiva de la Nación dispuso a la altura del artículo 164
que la Jurisdicción Contencioso Administrativa estará integrada por tribunales
superiores administrativos y tribunales contenciosos administrativos de primera
instancia, lo cual también garantiza el
doble grado de jurisdicción. Sin embargo, su ubicación y competencia territorial
serían determinadas por la ley. Esta ley aún no existe, y por tanto urge su
inmediata aprobación a los fines de creación de estos tribunales, y así poder
descongestionar la ya abultada agenda judicial de actual Tribunal Superior
Administrativo. Existe un interesante proyecto de ley en ese sentido elaborado
por eminentes juristas, conocedores en términos académicos y prácticos de esa
jurisdicción y lo deseable sería que el Congreso Nacional se avoque a su
aprobación lo antes posible. Sin embargo, huelga decir que con la sola
aprobación de ese proyecto de ley y la creación legislativa de estos nuevos
tribunales no bastaría pues al tiempo también se debería asignar el presupuesto real que le corresponde al
Poder Judicial para poder hacer realidad el mandato expresado en la ley[2]. Sin recursos económicos
las aspiraciones de una justicia administrativa pronta, oportuna y eficaz solo
se quedará en eso, en aspiraciones.
El Estado es la primera persona moral por
su naturaleza, lo cual implica además que, en términos procesales, la
administración del Estado (cualquiera que sea el órgano del ente público)
debería poder ser demandada en cualquier lugar que tenga una representación o
domicilio operativo. En efecto, al tenor de las previsiones de la ley del 7 de junio
de 1905, también conocida como Ley Alfonseca Salazar, una persona moral o
jurídica (incluido el Estado) puede ser encausada no solo en el lugar donde
tenga su principal establecimiento, y que en el caso de la administración
central suele ser en el Distrito Nacional, sino además en cualquier lugar que
esa administración tenga representación o sucursal operando[3].
En ese mismo sentido, como se advirtió
antes, el ciudadano tiene derecho a una tutela
judicial efectiva consagrada en el artículo 69 de la Constitución de la
República, y la cual involucra el derecho de acceso a la justicia, oportuna y
gratuita. Así, el derecho a la
tutela judicial efectiva comprende en un triple e inescindible enfoque: a).- La libertad de acceso a la
justicia, eliminando los obstáculos procesales que pudieran impedirlo; b).- Obtener una sentencia de fondo, es
decir motivada y fundada, en un tiempo razonable, más allá del acierto de dicha
decisión; y, c).- Que esa
sentencia se cumpla, o sea a la ejecutoriedad del fallo. Es evidente que con la
actual nomenclatura organizacional en materia administrativa, no se logra
alcanzar el respeto ideal de estas aristas que integran la tutela judicial
efectiva.
Por solo citar
un caso, y como es harto sabido, ante el Tribunal Superior Administrativo por
aplicación del artículo 7 de la ley número 13-07, de fecha 5 de febrero de
2007, todo administrado u ente público que recurre un acto administrativo
emanado de la administración puede, solicitar, por ante el Presidente del Tribunal Superior
Administrativo, la adopción de cuantas medidas cautelares sean necesarias para
asegurar la efectividad de una eventual sentencia que acoja el recurso
contencioso administrativo o contencioso tributario. Es decir, que si, por
ejemplo, un empleado administrativo de carrera es desvinculado de su servicio
por una administración equis sin la
debida observancia legal, ese empleado puede en virtud de la ley 41-08, sobre
Función Pública y el reglamento 523-09, recurrir esa decisión de desvinculación
ante el Tribunal Superior Administrativo y mientras se conoce la suerte del
recurso, puede obtener de forma provisional que su salida del servicio sea
detenida. Con esta medida instrumental, se garantiza evitar un daño inmediato a
ese empleado público pero también que el futuro fallo sea garantizado, sin
embargo, imagínese que esa decisión de medida cautelar para ser conocida y
decidida dure meses o hasta años para ser fallada. Es evidente que pierde su
sentido y se desnaturaliza la esencia procesal para la cual fue creada. Por
tanto, una justicia administrativa más ágil y oportuna no es solo necesaria
sino además vital.
Estamos aún a tiempo de prevenir el
colapso total de la jurisdicción contenciosa administrativa. Podemos aún evitar
que este órgano de administración de justicia continúe acumulando un retraso
difícilmente asumible pues, aunque no es el único, el mayor problema que puede presentar
un sistema de justicia en términos sociales es el desbordamiento de una jurisdicción. Ello no solo siembra
desesperanza en el corazón del pueblo que civilizadamente acude al órgano
judicial en busca de solucionar el conflicto social surgido sino que además,
puede ser un peligroso conductor de ánimos de violencia pues cuando el hombre
no puede resolver por la vía que la ley prevé acude a lo que primitivamente
conoce: la violencia, y la violencia ha de ser el último recurso del
incompetente. Estamos aún a tiempo de que todos y todas, como administrados,
podamos cantar a coro la canción que celebra el triunfo de la seguridad social por medio del control
judicial de los actos desbordantes de poder de la administración.
Bibliografía:
·
Constitución de la
República Dominicana, de fecha 26 de Enero de 2010
·
Ley
No. 41-2008, de fecha 4 de Enero de 2008, sobre Función Pública
·
Ley número 13-07, de
fecha 5 de febrero de 2007
·
Estructuras
Judiciales. Zaffaroni, Eugenio Raúl. Edición especial, año 2007, Comisionado de
Apoyo a la Reforma y Modernización de la Justicia.
·
Ley
No. 4575, del 7 de junio del 1905.
·
Ley
Núm. 194-04, de fecha 28 de julio de 2004
·
Ley
núm. 1486 del 28 de marzo del 1938
[1] Estructuras Judiciales. Zaffaroni,
Eugenio Raúl. Edición especial, año 2007, Comisionado de Apoyo a la Reforma y
Modernización de la Justicia.
[2] Artículo 3, Ley
Núm. 194-04, de fecha 28 de julio de 2004: El Presupuesto del Poder Judicial
(Suprema Corte de Justicia) y del Ministerio Publico (Procuraduría General de
la Republica), deberá ser de por lo menos un cuatro punto diez por ciento (4.10%) de los ingresos
internos, incluyendo los ingresos adicionales y los recargos establecidos en el
Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos, y se distribuyen de la manera
siguiente: Un sesenta y cinco por ciento (65%) del cuatro punto diez por ciento (4.10%) corresponderá a la
Suprema Corte de Justicia y un treinta y cinco por ciento (35%) del cuatro punto diez por ciento
(4.10%) corresponderá al
Ministerio Público.
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