El poder de sancionar de la administración pública surge y se desarrolla al margen del derecho penal tradicional. Existe consenso en la doctrina que ese poder de sancionar es una manisfestación del poder de policía de la administración. Puesto que la administración puede imponer límites vinculantes a la actividad de los particulares e impartirles órdenes para la tutela de la legalidad y de interés general, se le atribuye también la facultad derivada de sancionar el incumplimiento de los reglamentos y órdenes de policía, como medio de reforzar la eficacia de su actuación y, en definitiva, su propia autoridad[1]. A través de la potestad sancionadora aplicada a quienes vulneran la legalidad administrativa, el legislador persigue garantizar la observancia de la misma y de las limitaciones y deberes que se imponen a los ciudadanos por razones jurídicas o a través de actos administrativos de obligado cumplimiento.
Las sanciones administrativas son una de las manifestaciones más destacadas de la autotutela administrativa. La administración sanciona. Esa sanción se presume válida y es eficaz. En el ejercicio de su poder sancionador, la administración lo hace coactivamente sin intervención de ningún juez, empero como es preciso que alguien verifique si esa decisión administrativa – en el caso de la potestad sancionatoria, la sanción – es adecuada a derecho; como es necesario controlar si el acto sancionador se ha dictado siguiendo las pautas procedimentales
y por quien tiene la competencia, o sea, como es preciso verificar la legalidad de la actividad administrativa hay que prever que se pueda acudir al juez a posteriori, esto es, que se pueda recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa la sanción[2]. En efecto, así ocurre en la legislación dominicana a partir del control jurisdiccional del acto administrativo de sancionar – ley n. 1494-47 –, lo que también le permite al administrado enmendar o corregir los excesos en que haya podido incurrir la institución pública que sanciona.
El poder de sancionar reside, normalmente, en los órganos y entes públicos designados por ley para tutelar y regular la actividad administrativa de los particulares. En el caso de la materia de compras y contrataciones públicas regulada por la ley n. 340-06 y su reglamento de aplicación n. 416-23, ese poder de sancionar descansa en los hombros de la Dirección General de Compras y Contrataciones Públicas – en lo adelante DGCP – , que en esa materia es la máxima autoridad administrativa y de tutela. De hecho, este ente público no solo ejerce esta potestad respecto de los procedimientos de selección de contratista establecidos para la administración pública central a la cual pertenece, sino también para aquellos casos que se desenvuelven por ante otros órganos o entes fuera del Poder Ejecutivo, como acontece, por ejemplo, con los gobiernos locales o ayuntamientos municipales.
Dentro de su poder sancionador, a la DGCP la ley y el reglamento le acuerdan la potestad de fijar sanciones a los proveedores del Estado que incurran en infracción a la norma administrativa y protocolos legales que buscan asegurar la transparencia y credibilidad de los procedimientos de compras y contrataciones con el Estado. Así, el art. 66 de la ley n. 340-6 y 235 del reglamento de aplicación disponen que las infracciones tipificadas en la norma ya señalada provocarán la imposición de una sanción de carácter administrativo por parte de la DGCP, y esta sanción será la inhabilitación, que puede ser temporal o definitiva, del registro de proveedor del Estado de la persona natural o jurídica responsable y le impedirá contratar con el Estado durante el periodo de vigencia de la sanción.
Generalmente, la sanción administrativa a imponer tiene una duración de entre 1 a 5 años, según prevé el mandato general contenido en el art. 39 de la Ley General de Procedimiento Administrativo – n. 107-13 – , pero es esta misma disposición la que indica que las sanciones prescriben de acuerdo con lo dispuesto en las leyes que las establezcan (en este caso, la Ley de Compras y Contrataciones), la cual como ya se indicó antes prevé la inhabilitación del proveedor de forma definitiva como sanción más drástica. Para incurrir en este tipo sanción, la ley n. 340-06 sugiere varias conductas tipificadas y, entre otras, están: ofrecer dádivas, comisiones o regalías a funcionarios de las entidades públicas, en relación con actos atinentes al procedimiento de licitación; incurrir en acto de colusión, debidamente comprobado, en la presentación de su oferta; obtener la precalificación o calificación mediante el ofrecimiento de ventajas de cualquier tipo, presentando documentos falsos o adulterados; obtener información de manera ilegal que le coloque en una situación de ventaja, respecto de otros competidores.
Falsificar documentos o sobornar a las autoridades administrativas, incurriendo así en corrupción, son sin duda las conductas tipificadas como infracciones más graves, y por las que el pueblo y el Estado dominicano han tenido que pagar altos costos, incluyendo casos sonoros que actualmente se dilucidan en los tribunales penales. Sin embargo, recientemente la Quinta Sala del Tribunal Superior Administrativo ha rendido la sentencia n. 030-1643-2024-SSEN-00195, contenida en el expediente n. 2023-0038981, que le ha dado un giro a la posibilidad de la DGCP de imponer sanciones de inhabilitación definitiva a los proveedores:
“… este Tribunal opina que la sanción administrativa de inhabilitación permanente para los proveedores del Estado carece de justificación. La Constitución no respalda una aplicación excesiva de la potestad sancionadora administrativa, por lo que destaca que, al establecer los objetivos de las penas y medidas de seguridad, el Constituyente se orientó hacia la reeducación y reinserción social, lo que sugiere que, en el ámbito administrativo, menos severo que el penal, no es apropiado sancionar indefinidamente. Se concluye que, si el Derecho Penal no impone sanciones permanentes, el Derecho Administrativo tampoco debería hacerlo mediante su facultad sancionadora…”
En efecto, de conformidad con el art. 40, incisos 16 y 17 de la actual Constitución de 2024, en el ejercicio de la potestad sancionadora establecida por las leyes, la administración podrá imponer sanciones, empero, su finalidad estará orientada hacia la reeducación y reinserción social de la persona. Y tal, como analiza el tribunal en la decisión precedentemente citada, con una inhabilitación permanente y definitiva no se logran esos fines, amén de que, ni siquiera en el derecho penal ordinario existen sanciones tan severas para un infractor ante hechos punibles muy graves. Así, verbigracia, en el caso de las personas morales – que suelen ser proveedores del Estado – cuando estas incurren en responsabilidad penal, la ley n. 479-08, sobre sociedades comerciales, en su art. 513 acuerda como sanción la clausura temporal y la inhabilitación temporal por espacio de hasta 5 años.
El principio de proporcionalidad de la sanción no solo exige la imposición de sanciones administrativas equitativas al tipo de infracción cometida, sino también que estas sanciones no superen el umbral de lo razonable en cuanto a lograr el fin perseguido por las mismas que, entre otras cosas, es conseguir que el administrado (persona natural o jurídica) redirija su acción hacia el fin esperado por la norma. Disponer sanciones que impidan que una empresa, por ejemplo, pueda reconectarse con el estandar de comportamiento social esperado por la sociedad no solo es draconiano, sino que implica una anulación por completo del contenido esencial de otros derechos fundamentales, como la libertad de empresa y el principio constitucional de reinserción.
El autor es Juez del Tribunal Superior de Tierras, Departamento Este.
Docente Derecho Administrativo y Tributario en PUCMM y CAPGEFI del Ministerio de Hacienda.
Magíster en Derecho de la Administración del Estado, de la USAL, y Magíster en Derecho Tributario y Procesal Tributario. de la UASD. Doctorado en Derecho y Sociedad, Universidad UDIMA.
Email: argarcia@poderjudicial.gob.do
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