Argenis García
Del Rosario Derecho
Administrativo
Juez Miembro de la Corte Civil y Comercial de
S.P.M.
docente de Derecho Público en UCE, UASD y UCNE
Magíster en Derecho de la Administración del Estado,
Universidad de Salamanca, España.
derechouce@gmail.com
La Oralidad en lo
Contencioso Administrativo.
RESUMÉN:
[La
actual legislación en vigencia no admite la oralidad en el procedimiento del
recurso contencioso administrativo, salvo casos muy específicos previstos en la
ley. Se analiza la necesidad de incluir esta importante herramienta de la
instancia contenciosa de cara a su regulación en el bloque de la
constitucionalidad de nuestro país.]
PALABRAS
CLAVES:
[Audiencia.
Juicio. Oral. Contradicción. Escrito. Constitución. Ley. Democracia. Garantía.
Proceso. Reforma. Inmediación. Publicidad. Procedimiento. Administrativo. ]
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Introducción »
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E
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l pasado 12 de marzo del año 2018 fue depositado en la secretaría general de la Cámara de Diputados de
la República Dominicana un nuevo proyecto de ley de la jurisdicción contenciosa
administrativa. La pieza legislativa, sometida por 9 diputados de diferentes
partidos, viene a unirse a otros proyectos de ley relativos al control judicial
de la administración pública que es una necesaria aspiración de la democracia
en que vivimos pues, aunque la edad no implica obsolescencia, en el caso de las
normas jurídicas cuando estas no se corresponden con la realidad del momento
que se vive se corre el riesgo de aplicar un derecho injusto e irreverente a la
sabiduría de los tiempos. La legislación que crea la jurisdicción contenciosa
administrativa en nuestro país supera ya los 70 años de puesta en vigencia, y
si bien es cierto que esa norma ha tenido una aplicación real hace poco menos
de 10 años – después de la puesta en vigor de la ley núm. 13/07, de transición
– no cabe dudas de que su contenido contrasta con los principios
constitucionales más elementales en cualquier contienda judicial.
La ley núm. 1494 del 9 de agosto del
1947, que instituye la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, nació un
régimen de gobierno en el que “la oralidad” era una mala palabra a menos que
fuera usada para reverenciar el nombre del auto denominado benefactor de la
patria. Rafael L. Trujillo Molina, incluso llegó al descaro de anunciar en su
discurso de rendición de cuentas de ese año, que esta ley era una conquista de
su gobierno y que representaba “el temperamento democrático” del mismo[1],
cuando en realidad era esta ley parte de su agenda de apariencia de Estado
Legal de derecho ante gobiernos extranjeros. Curioso, sin embargo, que habiendo
adoptado la República Dominicana en 1844 los denominados códigos napoleónicos
no incluyera en esa propuesta alguna competencia jurisdiccional para el control
judicial de la administración como ya se había instaurado en Francia mediante
el Consejo de Estado con la Constitución del 1799 y, posteriormente, reafirmada
y ampliada esa competencia con el arrêt
cadot del 1889.
Huelga decir que a la administración, en
sentido general, no le gusta que la controlen y nuestro país no es la
excepción. Para muestra, bastan muchos botones, comenzando por el hecho de que
durante años se ha dejado este control judicial a un solo órgano judicial
(Tribunal Superior Administrativo) y, a pesar de que en 2010 la Constitución
reaviva la llama de los tribunales administrativos de primera instancia, aún
sigue siendo tinta esparcida sobre papel. Un ciudadano que vive en el municipio
de Pedernales, sur profundo, si tiene un pleito contra la administración
central no solo tiene que viajar más de 5 horas a la sede de la jurisdicción
contenciosa administrativa a implorar justicia, sino que cuando llegué se
hallará con una justicia lenta, costosa y en la que su derecho a expresarse
oralmente – cuando menos como desahogo – es una quimera jurídica.
En fin, volviendo al proyecto de ley
referenciado al inicio de estas líneas, se rescata como una de sus bondades o
aciertos la oralidad como principio constitucional desplegado en toda fase del
procedimiento administrativo. Y es que las causas de la lentitud de la justicia
contenciosa administrativa es multifactorial, pero se puede sindicar como una
esas causales la existencia de un procedimiento en el que predomina lo escrito,
la rigidez, la formalidad draconiana y la burocracia. La oralidad entonces es
un aliciente necesario a la mora y que, por demás, viene a satisfacer el
espíritu del constituyente que busca garantizar los derechos fundamentales de
las partes envueltas en el conflicto y que facilita el control endoprocesal de
la decisión judicial dando de esta forma una mayor legitimidad a lo decidido y
conduciendo la motivación de los jueces hacía paramentos axiológicos de
legalidad.
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La Oralidad en lo Contencioso Administrativo »
Es
bastante conocida, hasta el punto de que se ha convertido en casi un estribillo
de pasillo con la peligrosidad que ello implica en términos de la seriedad con
que debe ser tomado, el principio según el cual toda persona tiene derecho a un
juicio oral, público y contradictorio[2].
Es cierto que el legislador en muchos casos suele matizar este principio, e
incluso, llega a eliminar o limitar su aplicación. Así, verbigracia, en el caso
de la materia especializada de niños, niñas y adolescentes su publicidad está
restringida solo para las partes del proceso, mientras que en materia de
jurisdicción graciosa la contradicción y la oralidad son prácticamente nulas.
De manera que más de uno argumentaría que es perfectamente posible que el
legislador en algunos casos dosifique y hasta elimine la oralidad por completo
de los procesos como, en efecto, ocurre en la actual legislación contenciosa
administrativa.
Sin
embargo, recordemos que se trata de un principio y una garantía de rango
constitucional y que no ha hecho excepción en la redacción del texto
constitucional. De hecho, si hurgamos en el bloque de fuentes internacionales
hallaremos que desde el año 1966 con el Pacto Internacional de los Derechos
Civiles y Políticos en su artículo 14; en el año 1969 con el Pacto de San José
(CIDH), en su artículo 8.1 e inclusive, en el año 1948 con la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, en su artículo 10 recibimos en nuestro
ordenamiento jurídico interno la garantía de recibir un juicio donde prime la
oralidad. Estos acuerdos internacionales, y otros de igual
naturaleza y jerarquía, obligan a cada órgano de justicia a supervigilarlos y
aplicarlos como una consecuencia del denominado Control de la Convencionalidad, es decir, que por medio
de sus sentencias y/o resoluciones, los jueces garanticen la conformidad entre
los actos internos y los compromisos internacionales contraídos por el Estado,
que generan para éste determinados deberes y reconocen a los individuos ciertos
derechos[3].
Y
resulta oportuno recordar que la oralidad como principio y como garantía no es
una propiedad exclusiva de la materia penal como siempre se ha vendido, sino
que es perfectamente aplicable a materias como la contenciosa administrativa
tal y como en su momento razonó la Corte Interamericana sobre Derechos Humanos:
una lista de garantías mínimas, en
materias, que conciernen a la determinación de los derechos y obligaciones de
orden civil, laboral, fiscal o de cualquier, otro carácter, como lo hace en el
numeral 8.2 al referirse a materias penales, estas garantías también se aplican
a esos órdenes lo que por supuesto incluye el derecho procesal administrativo[4].
Nuestra
ley actual núm. 1494 del 1947 que instituye la jurisdicción contenciosa
administrativa, modificada por la ley núm. 13/07 del 5/2/07 sintetiza el
proceso contencioso administrativo de la siguiente forma[5]:
en secretaria del TSA
comunicar R.C.
Como se habrá advertido en el procedimiento
descrito en la ley no se incluye la oralidad, todo está relegado a un trámite
de documentos y piezas sin que las partes tengan un contacto real con el órgano
de justicia ni con sus jueces. La frialdad de los documentos se ha extrapolado
a los pazos, plazos y formas de la instancia contenciosa administrativa.
Conforme a la letra del artículo 29 de la ley 1494 del 1947 “…la sentencia
podrá decidir el fondo del asunto o
disponer las medidas de instrucción que hubieren pedido las partes, el
Tribunal las considerare de lugar para el esclarecimiento del asunto. Si tal
fuere el caso, el Tribunal celebrará las
audiencias que fueren necesarias, con asistencia o representación de las
partes, hasta dictar sentencia definitiva…”
A penas en este artículo 29 se hace referencia a la
celebración de tantas audiencias como fuere necesario a los fines de instruir
el proceso cuando la medida solicitada así lo requiera (comparecencia,
peritaje, informativo testimonial, etc.), pero incluso esta parte queda a
discreción del tribunal cuando este “lo considere necesario”. Es decir, la
oralidad brilla por su ausencia y el único reducto posible para que ella
aparezca es la celebración de una medida de instrucción del proceso a
discreción del tribunal o para el dictado de la sentencia que, irónicamente,
exige el artículo 28 de la misma ley al indicar que: “…los jueces deliberantes
fijarán por auto la audiencia pública en que la sentencia será leída,
notificándose el auto a todas las partes…”[6]
Pero más irónico aun es que en asuntos de
naturaleza instrumental del recurso, como son las medidas cautelares, se admita
la celebración de audiencias en todos los casos. En efecto, la citada ley de
transición (13/07) en su artículo 7 señala que “… una vez recibida, el
Presidente del Tribunal, o el de una de sus Salas que designe mediante auto,
convocara a las partes a una audiencia publica que celebrara dentro de los
cinco días siguientes, a los fines de escuchar sus argumentos y conclusiones…” la
oralidad está presente desde el inicio hasta el final en el procedimiento de
celebración de medidas cautelares que, como se sabe, no pueden considerarse
como un fin en sí mismas, sino que constituyen un accesorio y su finalidad es
asegurar la efectividad del recurso contencioso administrativo del cual
dependen[7].
Por tanto, si la oralidad está presente en la medida de efectividad del recurso
contencioso administrativo, a fortiori,
debe estarlo en el procedimiento e instancia de tramitación de este último.
La oralidad forma parte de un elenco de garantías
supremas y sin estas no podemos hablar de un proceso debido en sentido estricto
del término. De ahí que, la oralidad posee un carácter legitimador de la
administración de justicia dado que por medio de ella se cumplen otros
principios importantes de la instancia contenciosa (publicidad, inmediación, concentración,
etc.). La legitimidad y la búsqueda de la verdad se construye gracias al
proceso dialógico en condiciones de simetría, es decir, en igualdad de
condiciones y posibilidades de éxito para cualquiera de las partes. Así, en las
argumentaciones, los intervinientes participan como libres e iguales en una
búsqueda cooperativa de la verdad, en la que la única coacción permitida es la
del mejor argumento[8], y
este escenario solo puede fecundarse en el terreno fértil de la oralidad.
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Conclusión »
En
un justo reconocimiento de una administración de justicia pro activa, debemos admitir
que la judicatura del Tribunal Superior Administrativo ha ido tomando
decisiones importantes en busca de incluir la oralidad en los procesos
contenciosos administrativos. Existen casos en los cuales, acudiendo al abrigo
de disposiciones constitucionales como las citadas anteriormente, se ha
permitido y fijado la celebración de audiencias para el conocimiento del
recurso contencioso, pero no dejan de ser casos aislados, cuando lo deseable
sería una legislación moderna que no solo haga descanazar en paz el dinosaurio
juridico de la burocracia en el procedimiento previsto en la ley núm. 1494 del
1947, sino que además habilite a los jueces la posibilidad de instruir y
conocer los procesos con la celebración de las audiencias que sean menester sin
tener que llegar a interpretaciones de la ley para hacer valer lo que
constitucionalmente esta permitido.
El
proceso administrativo tiene dos objetivos: a.-
controlar si en la conducta administrativa enjuiciada se ha respetado el
principio de sumisión de la administración a la juridicidad; y, b.- garantizar una tutela judicial
efectiva a derechos e intereses de los habitantes. Este último no se logra
excluyendo la oralidad del proceso como mecanismo ideal para tutelar los
derechos de los administrados. Sin duda alguna que debe enfocarse el tema
exigiéndosele al juez administrativo que agote su función controladora de la
actividad administrativa, sin desbordarla, utilizando todas las potencialidades
inherentes al control jurídico[9].
Esto, desde luego involucra, el control endoprocesal del poder jurisdiccional
de los jueces al momento del dictado de sus sentencias y que, como se dijo
antes, solo se logra con la publicidad y oralidad desplegada en audiencia.
En
virtud del principio constitucional de la reserva de ley, corresponde al
legislador llenar este vacío dentro del procedimiento en lo contencioso
administrativo. Urge la aprobación de una ley sobre control judicial de la
administración pública que incluya la habilitación de los tribunales
administrativos de primera instancia, que defina un procedimiento mucho más
expedito y moderno, que redefina las competencias de esta jurisdicción, entre
otros puntos no menos importantes, pero sobretodo, que valorice la oralidad en
el procedimiento teniendo en cuenta que este principio tiene un fin
instrumental y que busca, a la postre, servir de bastón donde se apoyen otras
garantías procesales que complementan la tutela judicial efectiva.
Referencias bibliográficas:
§ García del Rosario, Argenis. Derecho
Procesal Administrativo. Primera edición (2016). Editora Soto Castillo. Pág.
278. Consejo del Poder Judicial. Rep. Dom.
§ Hutchinson, Tomás. Derecho Procesal
Administrativo. Tomo I. Pág. 284. Editora Rubinzal Culzoni. Primera edición.
Buenos Aires, Argentina.
§ Habermas, Jürgen. Aclaraciones a la Ética
del Discurso. Madrid, España. Editora. Trotta, edición 2000. p. 17.
§ Santana Viñas, Rafael A. Jurisdicción
Contenciosa Administrativa. Primera edición, año 2005. Pág. 95. Santo Domingo,
Rep. Dom.
§ Ley
núm. 1494 del 9 de agosto del 1947, que instituye la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.
§ Ley núm. 13/07 del 5/2/07, sobre Traspaso de
Competencias
§ Constitución de la República Dominicana del
26 de enero de 2010
§ Pacto Internacional de los Derechos Civiles
y Políticos del 1966
§ Convención Interamericana sobre Derechos
Humanos del 1969
§ Declaración Universal de los Derechos
Humanos del 1948
§ Voto Razonado del Juez Sergio García Ramírez
en la Sentencia de la Corte Interamericana de fecha 24 de noviembre de 2006 en
el caso Trabajadores Cesados del Congreso versus Perú. Disponible en: http://www.corteidh.or.cr
§ Opinión Consultiva OC-11/90, del 10 de
agosto de 1990, párrafo 28. Corte Interamericana sobre Derechos Humanos.
Disponible en: http://www.corteidh.or.cr
[1] Santana Viñas, Rafael A.
Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Primera edición, año 2005. Pág. 95.
Santo Domingo, Rep. Dom.
[2] Art. 69, inciso 4to,
Constitución de la República de 2010
[3] Voto Razonado del Juez
Sergio García Ramírez en la Sentencia de la Corte Interamericana de fecha 24 de
noviembre de 2006 en el caso Trabajadores Cesados del Congreso versus Perú.
[4] Opinión Consultiva OC-11/90, del 10 de agosto de 1990,
párrafo 28: En materias que conciernen con la determinación de [los] derechos y
obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter el
artículo 8 no especifica garantías mínimas, como lo hace en el numeral 2 al
referirse a materias penales. Sin embargo, el concepto de debidas garantías se
aplica también a esos órdenes y, por ende, en ese tipo de materias el individuo
tiene derecho también al debido proceso que se aplica en materia penal. Cabe
señalar aquí que las circunstancias de un procedimiento particular, su
significación, su carácter y su contexto en un sistema legal particular, son
factores que fundamentan la determinación de si la representación legal es o no
necesaria para el debido proceso.
[6] García del Rosario,
Argenis. Derecho Procesal Administrativo. Primera edición (2016). Editora Soto
Castillo. Pág. 278. Consejo del Poder Judicial. Rep. Dom.
[7] Ibídem, pág. 194
[8] Habermas, Jürgen.
Aclaraciones a la Ética del Discurso. Madrid, Trotta, 2000. p. 17.
[9] Hutchinson, Tomás.
Derecho Procesal Administrativo. Tomo I. Pág. 284. Editora Rubinzal Culzoni.
Primera edición. Buenos Aires, Argentina.
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