Argenis García
Del Rosario Derecho
Administrativo
Juez del Tribunal Superior de Tierras, Dpto.
Este
docente de Derecho Público en UCE, UASD y CAPGEFI
Magíster en Derecho de la Administración del Estado,
Magíster en Derecho Tributario y Procesal
Tributario.
La Jurisdicción
Contenciosa Administrativa de Primera Instancia.
RESUMÉN:
[Luego
de la reforma constitucional de 2010, las esperanzas de ver materializado el
anhelo del legislador del 1947 en torno a los tribunales administrativos de
primera instancia cobró un nuevo aliento. En efecto, el indicado texto del
constituyente de forma expresa y clara creo estos tribunales de primera
instancia aunque relegó su integración, ubicación y competencia a la ley que,
dicho sea de paso, aún no ha sido aprobada ni promulgada. Sin embargo,
recientemente un precedente constitucional ha removido los cimientos de este
importante tema para la vida nacional e institucional en el orden
administrativo; y en esta entrega, se analiza la repercusión jurídico procesal
que podría tener la indicada decisión.]
PALABRAS
CLAVES:
[Doble.
Grado. Jurisdicción. Contencioso. Administrativo. Tributario. Instancia. Constitución.
Competencia. Facultad. Tribunal. Territorio.]
«
Introducción »
Se ha definido a la jurisdicción como la
función estatal mediante la cual el poder público satisface pretensiones[1]. La
jurisdicción tiene rango constitucional – dado que posee origen constitucional
– y por lo general si entramos en divisiones o clasificaciones de la
jurisdicción, fácilmente se cae en el concepto de la competencia. Concepto
este, que usualmente es confundido con el de jurisdicción, pero que es
importante separarlo, en especial para los intereses explicativos de este
artículo. Con la competencia se designa la aptitud que posee un juez o tribunal
para entenderse con un caso con exclusión de cualquier otra jurisdicción. En
ese orden de ideas, todos los jueces tienen jurisdicción (de lo contrario
dejarían de serlo), pero no todos son competentes para conocer de todos los
asuntos. Si la jurisdicción es la facultad de juzgar, la competencia son los
límites dentro de los cuales el juez ejerce su jurisdicción, de tal forma que
cada juez ejerce su jurisdicción en la medida de su competencia[2].
El doble grado de jurisdicción, obedece
a un tema de mera organización judicial. Existe, en nuestro caso, la ley núm.
821 del 1927, sobre Organización Judicial que establece parámetros generales de
ubicación territorial y división de las diferentes jurisdicciones. Empero, vale
aclarar que ese marco general ha recibido múltiples modificaciones producto de
leyes especiales o generales posteriores, y en algunos casos, por efecto de la
propia Constitución de la República, como ha ocurrido en el caso de la
jurisdicción contenciosa administrativa. El doble grado de jurisdicción aduce a
la idea de que un asunto sometido a los tribunales de justicia pueda recorrer
dos niveles de examen, es decir, ante un primer juez en grado inicial y luego
ante un segundo, a título de alzada. El principio de doble grado de
jurisdicción es de orden público, pero no es de orden constitucional, por lo
que el legislador puede suprimirlo, como en efecto lo ha hecho en algunos casos
para que se conozcan en instancia única[3].
Esto último, es lo que ocurre, por ejemplo, en los casos contenciosos
administrativos municipales llevados por ante el juez de primera instancia de
la Cámara Civil y Comercial correspondiente.
Ahora bien, ¿quién determina lo que
puede conocer o no una jurisdicción?, y además, ¿quién determina si el asunto
que se conoce puede cursar dos grados de jurisdicción? Las respuestas a ambas
preguntas es la misma: la ley. Solo la ley puede crear, ampliar o suprimir
jurisdicciones, pero también solo la voluntad del legislador puede decidir qué
materias específicas conocerá. Se debe acotar que al usar el término ley acá es
aceptable también extenderlo a la ley de leyes, pues la Constitución de la
República también – por decisión del constituyente – es atributiva de competencia
a la jurisdicción, y no en pocos casos, crea a la propia jurisdicción. En las
líneas que siguen, nos enfocamos en este aspecto, a propósito de la sentencia
núm. 598/18 del 10 de diciembre de 2018 dictada por el Tribunal Constitucional
dominicano y la aparente “atribución” de competencia a las jurisdicciones
civiles para conocer los conflictos contenciosos administrativos.
« La
Jurisdicción Contenciosa Administrativa de la Primera Instancia: ¿Cámaras
Civiles?»
Por aplicación del artículo 139 de la
Constitución de 2010, los tribunales controlarán la legalidad de la actuación
de la Administración Pública y la ciudadanía puede requerir ese control a
través de los procedimientos establecidos por la ley. Sin embargo, ¿existen
habilitadas las jurisdicciones contenciosas administrativas suficientes en
nuestro país? La respuesta es obvia en hechos, pero no en derecho. Así, desde
la promulgación de la ley núm. 1494 del 9 de agosto del 1947 que instituye el
Tribunal Superior Admnistrativo, se aprecia desde su artículo primero que el
legislador siempre concibió la idea de la existencia de tribunales
administrativos de primera instancia, y del doble grado de jurisdicción, cuando
contempló que el recurso contencioso administrativo se podría interponer contra
las sentencias de cualquier tribunal contencioso-administrativo de primera
instancia o que en esencia tenga este carácter. Aunque la referida norma en el
resto de su contenido no registró de forma más expresa la creación de esta
jurisdicción o de su competencia, es evidente la intención del legislador.
Como se sabe, la ley núm. 11-92, Código
Tributario, a la altura de su artículo 146 y siguientes creó el tribunal
contencioso tributario, pero no habilitó los tribunales de primera instancia en
materia tributaria, sino que actuaba como única instancia y era una
jurisdicción colegiada que, dicho sea de paso, operó en nuestro país durante un
tiempo. En el caso del sistema monetario y financiero, la ley núm. 183-02, del
16 de noviembre de 2002, en su artículo 77 también habilitó la jurisdicción
contenciosa administrativa de lo monetario y financiero, y si bien ese tribunal
nunca llegó a entrar en funcionamiento real, poseía la estructura colegiada y
características antes dichas para lo contencioso tributario. La jurisdicción
contenciosa administrativa tiene sus vestigios en nuestra legislación desde la
reforma constitucional del 1875, cuando se incorporó para la época el Consejo
de Estado, y luego en el 1878 se dio facultad contenciosa administrativa al
Senado de la República pero suprimida finalmente en la reforma del 1880. En la
reforma del 1942, en su artículo 33, inciso 12, se le dio facultad al Congreso
para crear o suprimir tribunales contenciosos administrativos, y posiblemente
este fue el precedente que dio el parto de la ley núm. 1494 del 1947. Aunque, a
decir verdad, el Tribunal Superior Administrativo no entro en funcionamiento
real pues con la ley núm. 10-04 del 23 de enero de 2004, se introdujo una
disposición transitoria que permitiría que la Cámara de Cuentas desempeñara las
funciones de dicho tribunal[4].
Por tanto, en puridad, con la ley núm.
13-07 del 5 de febrero de 2007, es cuando la jurisdicción contenciosa
administrativa se pone en funcionamiento real, al aglutinar dicha normativa las
jurisdicciones tributarias, monetarias y financieras como la contenciosa
administrativa en un solo tribunal: Tribunal Contencioso Tributario y
Administrativo, que luego con la reforma constitucional de 2010, en su artículo
164, pasó nuevamente a llamarse Tribunal Superior Administrativo pero que, en
esa misma reforma, se habilitó las jurisdicciones contenciosas administrativas
de primera instancia. Aunque el constituyente de entonces dejó escrita una
restricción que no ha favorecido la instalación oportuna de esos tribunales de
primera instancia, cuando dispuso: “… sus atribuciones, integración, ubicación,
competencia territorial y procedimientos serán determinados por la ley”. A pesar de que reposan algunos proyectos
de ley en las cámaras legislativas, hasta el momento de esta publicación
ninguno ha sido debidamente aprobado ni promulgado por el ejecutivo.
La garantía constitucional de la tutela
judicial efectiva, en una de sus tres dimensiones, conlleva el acceso a la
jurisdicción como un derecho del ciudadano; no obstante, teniendo el Tribunal
Superior Administrativo una competencia territorial nacional, salvo el caso de
lo contencioso municipal fuera del distrito y las provincias Santo Domingo,
difícilmente permite el cumplimiento de aquella garantía pues un ciudadano que
vive en el municipio más apartado de la provincia Pedernales, si tiene un
conflicto contra la administración central, deberá desplazarse más de 300
kilómetros hasta la sede de la jurisdicción que deberá entenderse con su
proceso. De ahí la necesidad de habilitación real de los tribunales
contenciosos administrativos de primera instancia. Si bien la ley 13-07, ya
mencionada, admite que los conflictos contenciosos administrativos municipales
fuera del distrito nacional y las provincias Santo Domingo sean conocidos por
las cámaras civiles y comerciales, en atribuciones contenciosas
administrativas, no ocurre lo mismo cuando el pleito es en contra de la
administración central. Salvo el caso de que el asunto sea en materia de
amparo, pues la disposición transitoria contenida en el artículo 117 de la ley
137-11, orgánica del Tribunal Constitucional, consagra que cuando la acción sea
llevada en contra de una administración pública nacional, remite nuevamente la
competencia a las cámaras civiles.
Algunos esfuerzos se han venido
desplegando desde el Consejo del Poder Judicial a fin de concretizar el mandato
del legislador y de la Constitución de 2010, en el sentido de poner en
funcionamiento los tribunales contenciosos administrativos de primera instancia,
y de hecho, el 11 de enero de 2017, mediante acta núm. 1/2017 evacuada por el
referido órgano administrativo, se dispuso la “creación” de cuatro salas de
primera instancia en los distritos judiciales de La Vega, Santiago, el Distrito
Nacional y La Romana a un costo de unos RD$59,762,640.00 No obstante, hasta el
momento esa iniciativa no se ha materializado y, entendemos, que algunos
aspectos legales habría que tomar en cuenta, como el hecho de que mediante esta
acta administrativa no sería jurídicamente posible trasladar las competencias
contenciosas administrativas municipales que poseen las cámaras civiles, como
ya hemos visto, para que sean entonces conocidas por la jurisdicción
administrativa de primera instancia natural. Asimismo, otras disposiciones de
leyes especiales que son atributivas de competencia al tribunal superior
administrativo. De ahí que, volviendo al artículo 164 de la Constitución de
2010, la integración, ubicación, competencia territorial y procedimientos de
estos tribunales de primera instancia deben ser determinados por la ley.
En esta misma línea de pensamientos, el
Tribunal Constitucional Dominicano en su sentencia núm. 598/18 del 10 de
diciembre de 2018, a propósito del conocimiento de un recurso de revisión constitucional
de sentencia de amparo incoado por el Ministerio de Educación contra la ordenanza
civil núm. 397-2017- 00309, dictada por la Cámara Civil y Comercial del Juzgado
de Primera Instancia del Distrito Judicial de Santiago Rodríguez, ha dejado un precedente
inquietante en el tema de la habilitación de la jurisdicción contenciosa
administrativa de primera instancia. Algunos juristas de la talla del eminente
profesor y constitucionalista, Dr. Eduardo Jorge Prats, se han pronunciado en
torno a dicha sentencia y, en su caso, se ha llegado a admitir que la indicada
decisión atribuye competencia a las cámaras civiles y comerciales de primera
instancia para conocer de los asuntos contenciosos administrativos: “… esto
significa que, pese a que el artículo 3 de la Ley 13-07 da competencia a los
juzgados de primera instancia, en atribuciones civiles, con excepción de los
del Distrito Nacional y la provincia de Santo Domingo, para conocer solo el
contencioso contra los municipios, el TC ha reconocido competencia a estos
juzgados para conocer de los recursos contencioso-administrativos contra todas
las administraciones, y no exclusivamente la municipal. Esto es positivo pues,
al nacionalizarse la jurisdicción contencioso-administrativa, se facilita una
justicia cercana al ciudadano. Queda por determinar si es recurrible o no en
apelación la decisión del juez de primera instancia en materia
contencioso-administrativa…”[5]
La sentencia comentada en su página 23,
señala que: “…en conclusión, este tribunal considera que la Cámara Civil y
Comercial del Juzgado de Primera Instancia del Distrito Judicial de Santiago
Rodríguez, en atribución contencioso-administrativa, es la vía cuya idoneidad
permitirá al accionante, suspendido con un carácter transitorio y no definitivo,
procurar la protección de sus derechos fundamentales respecto de lo dispuesto
en la comunicación de ocho (8) de febrero de dos mil diecisiete (2017), emitida
por la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Educación de la
República Dominicana (MINERD); en tal virtud, estimamos que procede, por tanto,
acoger el presente recurso de revisión, revocar la sentencia recurrida y
declarar inadmisible la acción de amparo…” Es decir, admite que los recursos
contenciosos administrativos en contra de la administración nacional sean
conocidos y decididos por las Cámaras Civiles y Comerciales cuando el asunto
sea llevado fuera de la jurisdicción del Distrito Nacional.
A nuestro juicio, si bien como apunta el
profesor Jorge Prats, un precedente de esta naturaleza sería positivo en
función de lo que más arriba también hemos señalado, en el sentido de que el
acceso a la justicia como elemento de la tutela judicial efectiva implica
acercar al ciudadano a la jurisdicción, sin embargo, creemos que en la
sentencia comentada el Tribunal Constitucional cometió un error de proporciones
importantes pues desconoció que es la ley o la Constitución de la República la
que ha atribuido competencia exclusiva a una jurisdicción en específico en esta
materia. No puede el órgano constitucional en cuestión, mediante una sentencia,
y sobretodo sin ejercer la potestad de examen de validez constitucional de la
norma, extender una competencia a las cámaras civiles y comerciales que: en
primer lugar, solo tienen una competencia limitada en virtud de la ley 13-07, y
que dicha disposición no ha sido derogada ni expulsada del ordenamiento
jurídico por inconstitucionalidad; y en segundo lugar, que la Constitución de
la República ha dicho expresamente en su artículo 165.1, que los asuntos
administrativos, tributarios, financieros y municipales son conocidos por el
tribunal contencioso administrativo de primera instancia.
De conformidad con el artículo 185 de la
Constitución de 2010 y la ley núm. 137-11 del 13 de junio de 2011, el Tribunal
Constitucional tiene su competencia y poderes claramente fijados, y dentro de
ellos no está, el atribuir competencia a un tribunal del orden judicial sin
hacer un ejercicio de constitucionalidad y fuera de los casos particulares del
conflicto de competencia previsto en el artículo 59 de la citada ley de
procedimiento constitucional. Es por ello que entendemos que se hizo una errada
aplicación del contenido de la ley núm. 13-07, de transición y una problemática
extensión de competencia a los tribunales civiles de los pleitos relativos al
control de la actividad administrativa del Estado a nivel de la administración
central. El artículo 149, párrafo II de la Constitución de la República, es pre
claro cuando establece que: “… los tribunales no ejercerán más funciones que
las que les atribuyan la Constitución y
las leyes”, es decir, solo el poder de la ley o de la Constitución puede
crear, ampliar o extender competencia. El Tribunal Constitucional puede,
apoderado de una acción directa de inconstitucionalidad, expulsar del
ordenamiento jurídico una norma que atribuya competencia a una jurisdicción, y
en ese contexto puede quitar una competencia ya dada a un juez o tribunal, pero
no puede decir que la competencia que la propia Constitución le da un tribunal,
en este caso la jurisdicción contenciosa administrativa, ahora la tendrá otro
tribunal (cámaras civiles y comerciales), aun ello sea lo deseable y necesario
para garantizar el acceso a la jurisdicción y a la justicia como ya se ha
indicado ut supra.
« Conclusión »
Es atribuida al autor de la obra “El
Espíritu de las Leyes” del 1748, la frase que afirma una verdad de perogrullo:
todo hombre que tiene poder tiende a abusar de
él; y por lo mismo, el poder debe controlar al poder. Sin lugar a dudas,
una de las jurisdicciones que integra el Poder Judicial dominicano que más está
llamada a controlar el poder de quienes nos gobiernan, es la jurisdicción
contenciosa administrativa. Precisamente por esa razón, y otras de no menor
peso, se debe cada día más ovacionar los esfuerzos encaminados por nuestras
autoridades hacia el acercamiento de la justicia administrativa a todos los
ciudadanos sin importar el lugar más recóndito del país y, sobretodo, sin
desdeñar si la acción es o no en contra de una administración pública nacional.
El ejercicio ciudadano de controlar la actividad de la administración no puede
quedar solo en tinta esparcida sobre papel, sino que debe llevarse a la
realidad práctica.
El cúmulo de casos que hoy en día posee
el Tribunal Superior Administrativo ha hecho que esa jurisdicción muera de
éxito. Las estadísticas en este orden son reveladoras y todo pareciera indicar
que, si no se toman oportunamente un concierto de medidas que aligeren la carga
que recae actualmente sobre el Tribunal Superior Administrativo, se podría
llegar al colapso. Hay muchas alternativas que merece la pena considerar con
más calma; unas excluyentes y otras complementarias. Pero, entre otras y por solo
mencionar un caso, está la imperiosa necesidad de habilitar de una vez y por
todas, la jurisdicción contenciosa administrativa de primera instancia. Los
jueces son seres humanos, no son máquinas. Esto supone que por más capaces y
preparados que sean los jueces que actualmente componen el Tribunal Superior
Administrativo, no pueden satisfacer en su justa dimensión la avalancha de
casos que son recibidos por esa jurisdicción para su solución o fallo[6].
Sin embargo, la salida que se tome debe
ser viable, no contradictoria en su ejecución y, lo más importante, debe
responder a los parámetros legales y constitucionales pre establecidos en
nuestro sistema de derecho. El Tribunal Constitucional, ya hemos dicho antes,
es uno de los órganos constitucionales que más impacto ha tenido en el último
lustro en la consecución de un Estado Social y Democrático de Derecho como
manda la Carta Magna. Dicho máximo tribunal y sus decisiones no pueden ser
obviados. Parafraseando al
fiscal en jefe de los juicios de Núremberg y ex juez de la Suprema Corte de Justicia
norteamericana, Robert H.
Jackson: “… no tienen la última palabra porque sean infalibles, pero son
infalibles porque tienen la última palabra”. Por tanto, jurídicamente, usted
puede o no estar de acuerdo con una sentencia dictada por el Tribunal
Constitucional e incluso la puede criticar, lo que no puede hacer es ignorarla.
Por esa misma razón, y por su nivel de importancia, las decisiones de ese
órgano constitucional deben ser sobrias, altamente sopesadas y exhaustivamente
sustentadas en el derecho vigente, y más que todo, respetando el especialismo
de cada materia. De lo contrario, un mal precedente puede entorpecer, y
confundir sensiblemente, la práctica de la función judicial.
Referencias bibliográficas:
§
Galindo
Vachá, Juan Carlos. Lecciones de Derecho Procesal Admnistrativo. Pontificia
Universidad Javiriana, Bogóta, Colombia. Edición 2006, volumen II.
§
García
del Rosario, Argenis. Derecho Procesal Administrativo. Segunda edición, año
2016. Editora Soto Castillo. Consejo del Poder Judicial. Santo Domingo, Rep.
Dom.
§
Hutchinson,
Tomás. Derecho Procesal Administrativo. Tomo I, primera edición. Año 2009.
Santa Fe: Rubinzal Culzoni. Argentina.
§
Pérez
Méndez, Artagnan. Procedimiento Civil, Tomo I. decimonovena edición. Año 2006.
Santo Domingo, Rep. Dom.
§
Constitución de la República Dominicana del
26 de enero de 2010
§
Acta
núm. 1/2017 de fecha 11 de enero de 2017, dictada por el Consejo del Poder
Judicial, disponible en: www.poderjudicial.gob.do
§
Ley
núm. 137-11, de fecha 13 de junio de 2011, orgánica del Tribunal Constitucional
y de Procedimientos Constitucionales.
§
Ley
núm. 183-02, del 16 de noviembre de 2002, Código Monetario y Financiero de la
República Dominicana.
§
Ley
núm. 13-07 del 5 de febrero de 2007, de Transición de Competencias de la
Jurisdicción Contenciosa Administrativa y Tributaria.
§
Ley
núm. 11-92, Código Tributario de la República Dominicana.
§
Ley
núm. 1494 del 9 de agosto del 1947 que instituye el Tribunal Superior
Admnistrativo.
§
Ley
núm. 821 del 1927, sobre Organización Judicial.
§
Sentencia
núm. 598/18 del 10 de diciembre de 2018 dictada por el Tribunal Constitucional,
disponible en: www.tribunalconstitucional.gob.do
[1] Galindo Vachá, Juan Carlos.
Lecciones de Derecho Procesal Admnistrativo. Pontificia Universidad Javiriana,
Bogóta, Colombia. Edición 2006, volumen II, Páginas 157-158.
[2] Hutchinson, Tomás. Derecho
Procesal Administrativo. Tomo I, primera edición. Año 2009. Santa Fe: Rubinzal
Culzoni. Argentina. Págs. 418-421
[3] SCJ, 9 de dic. del 1918. B.J.
104, pág. 4. Citada por Pérez Méndez, Artagnan. Procedimiento Civil, Tomo I.
decimonovena edición. Año 2006. Pág. 54. Santo Domingo, Rep. Dom.
[4] García del Rosario, Argenis.
Derecho Procesal Administrativo. Segunda edición, año 2016. Editora Soto
Castillo. Consejo del Poder Judicial. Pág. 83. Santo Domingo, Rep. Dom.
[5] Jorge Prats, Eduardo. El Juzgado
de Primera Instancia como Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Periódico
Hoy, versión digital. Publicación del 22 de febrero de 2019, disponible en: www.
hoy.com.do
[6] García del Rosario, Argenis.
Derecho Procesal Administrativo. Segunda edición, año 2016. Editora Soto
Castillo. Consejo del Poder Judicial. Pág. 117. Santo Domingo, Rep. Dom.
Comentarios
Publicar un comentario