La Doctrina Chevron y la Facultad Consultiva de la DGII

Resumen. 

  

[La administración pública posee varios privilegios en el derecho administrativo criollo: presunción de validez, ejecutoriedad y auto tutela de sus actos administrativos. En la doctrina jurisprudencial norteamericana se ha desarrollado la doctrina Chevron o de la deferencia judicial que permite en ese sistema, que la administración pueda interpretar la ley aplicable, poder equiparable a los tribunales de justicia. En este numero, se analiza la posibilidad de recepción de esta doctrina en el derecho dominicano, usando como probeta de estudio la facultad consultiva de la Dirección General de Impuestos Internos.] 

Palabras clave: Doctrina. Interpretación. Potestad. Chevron. Administración. Tribunal. Democracia. Privilegio. Institucionalidad. 

« Introducción »

La técnica jurídica tiene como propósito la aplicación del derecho a los problemas concretos. Los principales problemas que presenta la aplicación del derecho incluyen: conflictos de leyes en el tiempo, conflictos de leyes en el espacio, integración del derecho y la interpretación de la ley. Para los fines de este artículo, nos quedaremos en este último estadio de los problemas de aplicación del derecho, teniendo en cuenta su anclaje con el tópico central. Se suele afirmar que en cuando existe oscuridad, ambigüedad o antinomia, es cuando se hace necesario acudir a la labor de interpretación de la ley. Sin embargo, si bien en estos supuestos es más común acudir a este mecanismo de aplicación del derecho, no es el único. 

Toda ley para ser aplicada, necesita ser interpretada. Incluso el texto más limpio, más claro debe ser interpretado en cada caso en concreto, realizando lo que se conoce como la “labor de subsunción”, es decir, se trata de convertir el lenguaje coloquial en un lenguaje jurídico, es decir, convertir las palabras que designan los elementos fácticos en conceptos jurídicos. De este modo se convierte el lenguaje en un instrumento mediador entre la premisa mayor (la norma jurídica) y la premisa menor (los hechos), que posibilita la aplicación de la conclusión. Desde el punto de vista lingüístico la función de la subsunción consiste, pues, en adaptar la terminología coloquial en terminología jurídica. 

El interprete auténtico de la ley, es el juez o tribunal al momento de decidir sobre un caso en concreto. Pero se debe indicar que toda sentencia implica creación y no simple aplicación del derecho. Por ello, considerar que la función judicial solo implica aplicar el silogismo normativo, implica desconocer que el juez o interprete auténtico de la ley debe tomar en cuenta la realidad social imperante, la equidad, el caso concreto, los precedentes jurisprudenciales, la doctrina, la finalidad de la norma; en fin, todo lo que supone hacer derecho que no es una simple tarea de considerar los artículos del código como teoremas y al juez como geómetra. La ley esta destinada a ser aplicada y, por tanto, debe interpretarse. El legislador no puede proveer todos los casos. La vida como lo señala el jurista francés Jean Lois Josserrand, es más ingeniosa que el legislador y que el mejor de los juristas. 

En principio, solamente los tribunales judiciales establecen qué significado tienen los términos de una ley. Por ejemplo, cuando un particular demanda a otro por violación de una ley que otorga a aquél la posibilidad de exigir su cumplimiento, sin la necesidad de que esto sea llevado a cabo por un órgano administrativo, un tribunal es el encargado de determinar qué es lo que dicha ley exige y qué significan sus disposiciones. Esto lo realiza aplicando la norma al caso concreto. Si bien considerará los argumentos de ambas partes, las interpretaciones que ellas le acerquen respecto de la norma dada, y la intención que tuvo el legislador al dictarla, no será deferente el tribunal a la interpretación de alguno de los privados. Simplemente, determinará cuál de las interpretaciones captura mejor el significado que se quiso dar a la ley en cuestión, o en su caso, determinará cuál es dicho significado si creyese que ninguno de los particulares involucrados dio en la tecla.  

En nuestro derecho local, siempre ha habido consenso en la idea de que la labor de interpretación les pertenece a los jueces o tribunales. La función judicial consiste en administrar justicia para decidir sobre los conflictos entre personas físicas o morales, en derecho privado o público, en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado. Su ejercicio corresponde a los tribunales y juzgados determinados por la ley.   Sin embargo, la administración pública, como ente responsable de servir a los administrados, en el ejercicio de la función administrativa: ¿puede también interpretar la ley? No es una discusión simple, si toma en cuenta las consecuencias jurídicas de esa interpretación, pues, de aceptarla implicará que un tribunal no podrá desconocer esa “interpretación” sin cumplir con algún rigor de observancia para apartarse de la misma. 

« La Doctrina Chevron del Sistema Norteamericano »

En el año 1970, se emitió una modificación a la Ley de Aire Limpio en el sistema Estadounidense (Clean Air Act). La pieza legislativa ordenaba a la Agencia de Protección del Medio Ambiente – el equivalente al Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales en nuestro país – , crear los estándares nacionales de calidad del aire para determinados agentes contaminantes. El Congreso impuso así el requisito para los Estados, de obtener una licencia en aquellos casos en que modificaren o establecieren nuevas fuentes estacionarias de polución. Empero, la ley congresual nunca aclaró que debía entenderse por “fuente estacionaria de polución”. 

Frente a ese vacío normativo, la Agencia de Protección del Medio Ambiente durante el gobierno de Jimmy Carter, interpretó que la expresión “fuente estacionaria de polución” podría referirse a cualquier equipamiento en una planta que producía contaminación, también llamado concepto dual. En el año 1981, cambió el gobierno y asumió la presidencia Ronald Reagan, y el nuevo incumben de la Agencia de Protección del Medio Ambiente re interpretó el concepto, y adoptó una nueva definición que permitiría a una planta existente obtener licencias para adquirir un nuevo equipamiento que no cumplía con los estándares de calidad, siempre y cuando el total de las emisiones de dicha planta, no se incrementase, permitiendo de esta forma que los Estados adopten una definición a nivel de toda fábrica del termino “fuente estacionaria de polución”.  

No es necesario aclarar, que la nueva interpretación dada por la administración de Reagan, resultó ser más beneficiosa para las empresas responsables de las plantas, pues evidentemente los controles para obtener la licencia eran inferiores a la pasada administración. La decisión administrativa en cuestión no fue bien vista por grupos y activistas medioambientales, lo que provocó que el Consejo de Defensa de los Recursos Naturales, S.A. – una organización no gubernamental para protección del medio ambiente – accionara judicialmente contra la Agencia de Protección del Medio Ambiente. Luego de que una corte inferior rechazará la acción judicial interpuesta, el caso fue llevado ante la Corte Suprema de Justicia, momento en cual intervino finalmente la conocida empresa Chevron U.S.A., Inc.: caso Chevron v. Natural Resources Defense Council. 

En resumen, la Corte Suprema de Estados Unidos en este caso, se apartó de su propia tendencia y desarrolló una teoría diferente para la interpretación de leyes por parte de instituciones administrativas. En ese sentido, estableció que un tribunal, al analizar un caso donde se debatía la validez de la interpretación de una ley hecha por una administración, debía analizarlo en dos pasos o steps. La primera de ellas exigía que se pregunte “si el Congreso se había expedido expresamente sobre la cuestión debatida en el caso. Si lo hizo, ese es el final del asunto, ya que el tribunal como la agencia, deben aplicar la intención del Congreso”. Ahora bien, si el Congreso no se había expedido expresamente sobre el punto en debate, el tribunal no impondrá simplemente su propio entendimiento respecto de la ley. Más bien, si la ley calla o es ambigua respecto de una cuestión particular, la pregunta para el tribunal es si la respuesta dada por la administración es aceptable. Si la respuesta es sí, la interpretación hecha por la administración controlará el caso.  

El fallo del caso Chevron es iconico en derecho administrativo americano, pues marcó una etapa crucial en donde se transfiere el poder de interpretación de una ley de los tribunales de justicia a las agencias administrativas. El caso también repercutió en algunos países latinoamericanos como Perú y Argentina,  y ha dado pie a que la doctrina vernácula se replantee la idea de si una administración pública puede imponer su propia interpretación de una ley a un caso concreto, incluso con imposición al propio órgano de justicia: choque de trenes. 

« La Doctrina Chevron y la facultad Consultiva de la Dirección General de Impuestos Internos »

Probablemente ninguna otra administración dentro del tren gubernamental cuente con tantas potestades autonomicas para ejercer su función, como la Dirección General de Impuestos Internos. La misma posee las siguientes potestades: potestad normativa (Art. 34), potestad de Inspección y Fiscalización (Art. 44), potestad de Determinación de la Obligación Tributaria (Art. 45), potestad Sancionadora (Art. 46); y, potestad de Supervisión en Materia de Lavado (Ley 155/17). Aunque dentro de la potestad normativa, pudieran incardinarse casos auténticos de la doctrina Chevron, para una más fácil comprensión de la tesis, veamoslo reducido a la facultad consultiva dada por el Código Tributario a esta administración. 

En efecto, la administración tributaria puede ser consultada, según el artículo 38 del código tributario, sobre la aplicación de la ley a una situación concreta. De lo anterior, hay que concluir, que la consulta no se puede enmarcar solo en el ámbito de la interpretación del sentido de la aplicación de una norma a un caso concreto, sino que por “situación concreta” pueden introducirse un indeterminado e innominado número de consultas. Además, luego de la entrada en vigencia de la ley núm. 107-13, constituye un principio rector de la administración pública, el derecho de los ciudadanos a ser informados y asesorados en asuntos de interés general , lo que amplía aún más el espectro de acción de esta figura como parte esencial de la buena administración. Ahora bien, la decisión emitida por la autoridad competente relativa a una solicitud de una consulta técnica, constituye un verdadero acto administrativo que se enmarca en el concepto previsto en el artículo 8 de la citada ley. 

Ahora bien, la decisión sobre la consulta técnica emitida por la Dirección General de Impuestos Internos – en adelante DGII – es una interpretación característica de una administración en el ejercicio de su potestad normativa; empero, cabría preguntarse: ¿la intepretación dada por la administración en esa consulta técnica se impone al tribunal? Siguiendo la doctrina Chevron, para que el tribunal de lo contencioso se pueda apartar de la interpretación nada por la DGII – en los casos de consultas sobre interpretación normativa – debe primero determinar (técnica y juridicamente hablando) si la respuesta dada por la administración es aceptable, y en cuyo casi, la interpretación hecha por la administración se impondrá al caso concreto. 

Podría argumentarse que el artículo 42 del código tributario indica que la respuesta a las consultas presentadas solo surtirá efectos vinculantes para la Administración Tributaria respecto al consultante y que no es suceptible de ningún recurso.  Empero, debemos resaltar aquí, que la segunda sala del Tribunal Superior Administrativo, a través de su sentencia núm. 0030-03-2019-SSEN-00191 de fecha 26 de junio de 2019 , se estableció que en principio, la consulta emitida por la Administración Tributaria tendrá efecto vinculante para quien realiza la consulta; sin embargo, a la luz de los artículos 39 y 243 de la Constitución todos los ciudadanos tienen el derecho de recibir un tratamiento igualitario; esto significa que frente a una misma problemática deberá de emitir la misma respuesta. 

« Conclusiones »

Claramente en este escenario, hablamos en términos de hipotesis, pues hasta el momento la recepción de la doctrina Chevron en el derecho administrativo dominicano no ha sido concretizada. Pero se debe alertar sobre los peligros que podría tener la misma frente la frágil institucionalidad que pueda tenerse con los cambios de gobierno. Desde el punto de vista de la ley orgánica de admnistración pública, núm. 247-12 en su artículo 85.5, le corresponde al Ministerio de Administración Pública, como órgano rector del fortalecimiento institucional, emitir, con carácter obligatorio, dictámenes interpretativos sobre la aplicación de la presente ley y sus respectivos reglamentos. Esto último podría ir en línea con la capacidad de interpretación de la ley de la administración, sin embargo, en nuestro sistema de derecho, los tribunales del orden judicial son quienes tiene la última palabra como interpretes auténticos u oficiales de las leyes.

En el sistema europero, la administración heredó varios privilegios, que aún hoy en día le acompañan: presunción de validez, ejecutoriedad así como la autotutela de sus actos administrativos.  Permitir también el privilegio de la interpretación normativa con prelación, en algunos supuestos, a la intervención judicial puede sentar precedentes preocupantes en una sociedad donde los cambios de gobierno pueden significar limitar la institucionalidad alcanzada hasta ahora. La separación de poderes, desarrollada por el  filósofo y jurista francés, Charles Louis de Secondat, en su obra insigne “El espíritu de las leyes”, tiene fundamentos solidos en la lógica del ejercicio del poder, controles institucionales y la democracia. 

En el propio sistema norteamericano, la doctrina Chevron ha sido cercada con miras a su erradicación. Desde el año 2,000 casos como Christensen v. Harris County o United States v. Mead Corp., la Corte Suprema se ha ido apartando de la doctrina de la deferencia judicial.  El 17 de enero de 2024, la Corte Suprema de Estados Unidos habría escuchado las argumentaciones orales en los casos Loper Bright Enterprises v. Raimondo, así como  Relentless, Inc. v. Departamento del Comercio; y muchos miembros de la comunidad jurídica de ese país esperan que en su fallo final la Corte Suprema finalmente anule el precedente de esa misma Corte del 1984 en Chevron v. el Consejo de Defensa de los Recursos Naturales. Muchos casos de inmigración en Estados Unidos implican violación o privación de derechos a migrantes debido a la incapacidad de los Tribunales Federales para lidiar con la autonomía ejercida por las agencias de gobierno migratorias que mantienen  interpretaciones a las leyes de inmigración de manera excesivamente restrictiva, por solo citar un caso de las consecuencias negativas de la doctriba Chevron. La observación del derecho comparado no solo amplía nuestra capacidad de razonar en la técnica jurídica, sino que nos sirve de espejo para cuando veamos la barba del vecino arder. República Dominicana, debería poner su barba en remojo frente a la posible recepción de esta doctrina en nuestro territorio. 

« Referencias Bibliograficas »

 Barnichta Geara, Edgar (2020). Jurisprudencia Tributaria Unificada. Editora Centenario, República Dominicana.

 Beermann, Jack M. (2010): «End the failed Chevron experiment now: How Chevron has failed and why it can and should be overruled», Connecticut Law Review, vol. 42, núm. 3. 

 Chávez, David H. (2014) A first reference about Chevron deference: la doctrina central del Derecho Administrativo Norteamericano en su treinta y un aniversario. Universidad de Lima.

 Ortiz, Daniel (2012). Doctrina Chevron: su significado en el derecho estadounidense y su aplicabilidad en la Argentina. Universidad de Virginia, facultad de leyes.

 Muñoz Conde, Francisco, y García Arán, Mercedes (1993). Derecho Penal. Parte general, Valencia, Tirant lo Blanch. 

 Constitución de la República Dominicana del 13 de junio de 2015 

 Ley núm. 247-12 del 14 de agosto de 2012, Orgánica de Administración Pública 

 Ley núm. 107-13 del 8 de agosto de 2013, sobre Derechos de las Personas frente a la Administración. 

 Código Tributario de la República Dominicana.