La Pirámide de Kelsen consiste en una representación gráfica en torno a la jerarquía de las normas que existen dentro de un ordenamiento jurídico determinado. Este concepto, muy conocido dentro de la teoría general del derecho, fue desarrollado a principios del siglo diecinueve por el jurista de origen judío, Hans Kelsen. Presenta gran utilidad, pues permite abordar la resolución de los conflictos entre normas de un sistema de derecho; y básicamente, parte de la idea que toda norma jurídica obtiene su valor de otra norma que es superior en jerarquía, y para esto se representa en una relación vertical o pirámide entre las distintas normas existentes (leyes, tratados, reglamentos, etc.) segmentada en tres estratos o niveles: nivel fundamental (en el caso nuestro, Constitución de la República); nivel legal (que ocupa una posición intermedia); y, finalmente el nivel base, que contiene la más abundante categoría jerárquica normativa.
A partir de la Pirámide de Kelsen podemos, por ejemplo, afirmar que un reglamento posee una jerarquía normativa por debajo de una ley congresual. Esto tiene diversas implicaciones, entre la más comúnmente conocida: una ley no puede ser modificada por un reglamento, que posee un rango inferior a la primera. Huelga decir, que tanto la ley como el reglamento, deben estar sujetos a su norma fundamental o fundante so pena de ser excluida del ordenamiento jurídico por vicios de nulidad. En el caso criollo, esta tesis se recoge en el artículo 6 de la Constitución de la República: son nulos de pleno derecho toda ley, decreto, resolución, reglamento o acto contrarios a esta Constitución.
En sintonía con lo anterior, el pasado 21 de marzo del año que discurre, en un acto encabezado por el presidente de la República, la Dirección General de Contrataciones Públicas presentó a los titulares de los organismos de control y justicia del país, así como a ministros y directores de instituciones, las principales novedades y beneficios del nuevo reglamento No. 416-23 de aplicación de la ley No. 340-06 para fortalecer la eficiencia y sostenibilidad del sistema de contrataciones. El indicado instrumento normativo contiene muchas fortalezas que eficientizan la aplicación del sistema general de compras y contrataciones públicas en nuestro país; empero, vamos a circunscribirnos a la parte procesal del reglamento, específicamente en su sistema de impugnación de actos administrativos que se emiten en el curso del procedimiento de la contratación pública. Resulta que el indicado reglamento, en tanto que norma inferior a la ley según la Pirámide de Kelsen, no solo debe estar en perfecta armonía en su ley de aplicación No. 340-06, sino también con la ley No. 107-13, sobre derechos de las personas, en lo que respecta al sistema de impugnación.
En efecto, la doctrina divide las dos etapas más importantes del contrato estatal en dos: la precontractual y la contractual. En la primera, se produce una sucesión de actos administrativos, incluyendo la adjudicación, que son anteriores al contrato público que se forma. En esa etapa pre contractual, por tanto, es posible que en cada fase del procedimiento de la contratación de emitan actos administrativos considerados como autónomos al contrato final y que, en esa virtud, sean susceptibles de ser criticados mediante acción recursiva en aquellos supuestos de que el acto cause daños a los oferentes participantes o a terceros ajenos al procedimiento. Es decir, hoy en día la tesis, la tradición francesa consideraba que consideraba los actos administrativos que les sirven de soporte al contrato público, como un tout indivisible, es más distintendida llegandose a admitir la posibilidad de impugnar los actos separables al contrato mismo, e incluso antes del acto final de la adjudicación.
Resulta pues que, el nuevo Reglamento No. 416-23, recoge a partir de su artículo 214 las vías recursivas en sede administrativa, es decir, aquellas que tienen por objeto la impugnación de los actos administrativos ante la propia institución contratante o ante la Dirección General de Contrataciones Públicas como órgano rector, con el fin de ejercitar un derecho afectado por las partes que resulten perjudicas y que buscan obtener la modificación o revocación del referido acto administrativo. Esta fase recursiva se divide en dos etapas, las cuales básicamente son homónimas de los recurso de reconsideración y jerárquico que se desenvuelven en el derecho administrativo. El plazo para interponer estos recursos es, indistintamente de 10 días hábiles, ya sea ante la misma institución o ante el órgano rector, según sea la modalidad que se adopte, o se siga de forma escalonada.
A pesar de lo anterior, el reglamento no esta sintonía con las líneas maestras de la ley 107-13, que no solo es una norma superior en jerarquía según la Pirámide de Kelsen, sino que es además una ley posterior a la ley de aplicación de la contratación pública, No. 340-06. Así las cosas, la ley No. 107-13 dispone en su artículo 53 que el plazo tanto para el recurso de reconsideración como jerárquico (o apelación como es denominado en esta materia) es de 30 días hábiles, y no de diez. Es razonable pensar que el plazo de interposición de los recurso en sede administrativa para la Contratación Pública, deba ser un plazo breve, adaptado al carácter expedito de ese procedimiento especial; sin embargo, se trata de una cuestión de legalidad que, salvo que sea modificado mediante una ley congresual, no podríase – en buen derecho – reducir reglamentariamente un plazo de 30 a 10 días hábiles. Además, resulta irónico que el propio reglamento No. 416-23 reconozca la vigencia de la ley 107-13 al régimen de la contratación pública, como lo hace en su artículo 220 respecto del carácter optativo de los recursos en sede, y por otro lado desconozca el aumento del plazo que ese mismo texto normativo prevé para las personas en su relación con la administración.
Fuentes consultadas:
Bernal Pulido, Carlos (2016). Derecho y Política: un dilema para la teoría jurídica contemporánea. Primera edición, Universidad Externado de Colombia.
DGCP, Nuevo reglamento aportará mayor eficiencia y controles a las contrataciones públicas. Disponible en https://www.dgcp.gob.do/noticias/nuevo-reglamento-aportara-mayor-eficiencia-y-controles-a-las
Boquera Oliver, José María (1979. Derecho Administrativo, volumen 1. Madrid, España, primera edición, p.183
García del Rosario, Argenis (2022). La Impugnación de los Actos Separables en la Contratación Pública. Gaceta Judicial, No. 25 (412).
Comentarios
Publicar un comentario