Derecho Constitucional a la Igualdad: ¿Puede la DGII negarse a aplicarme una consulta técnica otorgada a otro contribuyente?

La consulta, supone la intención de indagar, aclarar o enriquecer algún tema en concreto. En el idioma español, diríase que las consultas constituyen pareceres o dictámenes que por escrito o de palabra se pide o se da acerca de algo.  Sin embargo, el alcance y consecuencias que se derivan de la consulta en el ámbito del derecho tributario, por seguro, no es el mismo que se derivaría de una relación común.  La administración tributaria puede ser consultada, según el artículo 38 del código tributario, sobre la aplicación de la ley a una situación concreta. De lo anterior, hay que concluir, que la consulta no se puede enmarcar solo en el ámbito de la interpretación del sentido de la aplicación de una norma a un caso concreto, sino que por “situación concreta” pueden introducirse un indeterminado e innominado número de consultas. 

Además, luego de la entrada en vigencia de la ley núm. 107-13, constituye un principio rector de la administración pública, el derecho de los ciudadanos a ser informados y asesorados en asuntos de interés general , lo que amplía aún más el espectro de acción de esta figura como parte esencial de la buena administración. Ahora bien, la decisión emitida por la autoridad competente relativa a una solicitud de una consulta técnica, constituye un verdadero acto administrativo que se enmarca en el concepto previsto en el artículo 8 de la citada ley; pero además, forma parte de la interpretación de acto administrativo dada por el Tribunal Constitucional, cuando indica: el acto administrativo constituye un instrumento que le permite a la administración pública, en el ejercicio de su potestad administrativa, el manejo de los intereses públicos, manifestar su voluntad, deseo, conocimiento o enjuiciamiento que incide sobre situaciones subjetivas. 

Ahora bien, siendo la decisión sobre la consulta técnica emitida por la Dirección General de Impuestos Internos – en adelante DGII – un verdadero acto administrativo: ¿Puede la DGII negarse a aplicar una decisión sobre una consulta técnica a otro contribuyente, pero que están en condiciones similares?  El art. 42 del código tributario indica que la respuesta a las consultas presentadas solo surtirá efectos vinculantes para la Administración Tributaria respecto al consultante.  Es decir, es una suerte de efecto “inter-partes” pero que fuera de ese círculo, e incluso fuera de ese caso concreto consultado, daría virtual derecho a la administración de apartarse posteriormente del mismo y sin que el mismo pueda ser usado en su contra. Sin embargo, esa afirmación no es del todo cierta, pues existen casos en que se trata de una consulta sobre un tema general, como por ejemplo la vigencia o interpretación de una ley o el código tributario, la respuesta a la consulta surte efecto frente a la generalidad de los contribuyentes, pues se refiere al criterio del fisco sobre la ley, no sobre un contribuyente en particular ni sobre un caso en específico .

Empero, fuera del caso de la aplicación de normas jurídicas, veamos que la regla general contenida en la ley tributaria sobre la no vinculatoriedad de la consulta no es sostenible en el tiempo. En efecto, un caso consultado por un contribuyente y en el que se le ha emitido una respuesta administrativa favorable (acto administrativo) bien puede ser utilizado como punta de lanza por otro contribuyente que se encuentre en un mismo escenario tributario. La Constitución de la República contempla el principio de igualdad de todos ante la ley previsto en el art. 39, y la materia tributaria no es la excepción. Veamos: 

Podemos tomar como probeta de estudio un caso real en torno a una consulta realizada a la Dirección General de Impuestos Internos y el reclamo de otro contribuyente de ser “medido con la misma vara”. En el caso comentado, la DGII notificó a la empresa equis, la resolución de determinación de la obligación fiscal, sobre retención de Impuesto Sobre la Renta ejercicio fiscal, año 2013. La empresa, aduce que en relación con el ajuste de retenciones por pagos al exterior, se trata de pagos por concepto de publicidad realizados a distintas empresas de comunicaciones del exterior; y resulta que, la misma administración tributaria, en el mismo año 2013 había emitido consulta a otra empresa, donde le indicaba que no requieren retención por publicidad en el exterior por no ser rentas de fuente dominicana. Sin embargo, la empresa equis exige trato igualitario y que se le aplique el mismo juicio de valor a su caso. La DGII, a la sazón, evade responder sobre esta consulta emitida por ella, bajo el argumento de que la misma fue dada a otra empresa que no es la solicitante y por tanto no hay efecto vinculante. 

El caso fue juzgado por la segunda sala del Tribunal Superior Administrativo, a través de su sentencia núm. 0030-03-2019-SSEN-00191 de fecha 26 de junio de 2019 , en la que se estableció que en principio, la consulta emitida por la Administración Tributaria tendrá efecto vinculante para quien realiza la consulta; sin embargo, a la luz de los artículos 39 y 243 de la Constitución todos los ciudadanos tienen el derecho de recibir un tratamiento igualitario; esto significa que frente a una misma problemática deberá de emitir la misma respuesta. Esta decisión es un importante referente en materia tributaria, especialmente desde la óptica de igualdad de trato entre contribuyentes frente a una misma situación jurídica. 

Es cierto que el debate respecto a la vincularidad o no de las consultas técnicas no es pacífico. Es criterio de algunas corrientes que estas no pueden ser vinculantes porque sus caracteres no son definitivos. Están sujetas directamente a la situación planteada por el ciudadano y sus particularidades, y de hecho, que no tienen efecto cuando las informaciones son emitidas sobre la base de datos inexactos proporcionados por el consultante.  Sin embargo,  siempre que se este frente a un mismo hecho generador, y una misma situación jurídica, la regla no deber ser cerrar las puertas a la igualdad por aplicación del citado art. 42; antes bien, es deber de la administración garantizar la igualdad entre los iguales. 

Referencias consultadas: 

García del Rosario, Argenis, Edgar (2021). Los Procedimientos en el Derecho Tributario. Editora Soto Castillo, República Dominicana. 

Barnichta Geara, Edgar (2020). Jurisprudencia Tributaria Unificada. Editora Centenario, República Dominicana.

Vásquez Castro, Yorlin (2017). Las consultas técnicas ante la administración tributaria. Gaceta Judicial, No. 368. 

Diccionario Real Academia de la lengua española.

 

Ley núm. 107/13, sobre derechos de las personas. 

Tribunal Constitucional Dominicano, TC-009-2015 de fecha 6 de febrero de 2015, disponible en www.tribunalconstitucional.gob.do