El Levantamiento de las Medidas Conservatorias Tributarias: requisitos a observar.

RESUMÉN:

[Llegada la fecha término para el cumplimiento de una obligación crediticia, nace el derecho del acreedor de perseguir la satisfacción de su crédito por las vías amigables o forzosas reconocidas por la ley. Ante la inminente insolvencia del deudor, se tratará de evitar que este último distraiga o disipe sus bienes, y a esos fines, la norma organiza diferentes medidas de conservación que servirían de muro de contención a las posibles intenciones negativas del debitor. Empero, también le es guardado el derecho al ejecutado de levantar esas medidas cuando aquellas resulten irrazonables o se aparten del mandato legal. Veamos en las líneas que siguen, los criterios que deben observarse para ese levantamiento en el caso concreto de las medidas trabadas por el fisco. ] 

PALABRAS CLAVES:

[Crédito. Deuda. Ejecución. Medida. Conservatoria. Cautelar. Forzosa. Presupuestos. Peligro. Insolvencia. Recuso. Levantamiento.]

« Introducción »

En la teoría de los contratos, existe uno de estos aforismos que resume el deber general de toda parte que se compromete a dar, hacer o no hacer algo en una convención: pacta sunt servanda, o bien, los pactos se hicieron para ser cumplidos. Sí, los pactos, las obligaciones contraídas deben llevarse a ejecución de buena fe; sin embargo, cada vez más esta máxima con categoría de principio en el derecho privado, se convierte en un poema que se diluye entre lo quimérico y lo real. En efecto, la forma más tradicional de hacer que el otro cumpla con su obligación es acudiendo a las vías forzosas que organiza la ley. 

Esas ejecuciones forzosas, principalmente en las obligaciones numerarias, van orientadas a comprometer el patrimonio del deudor (mueble o inmueble) para que, una vez liquidado ese patrimonio, se satisfaga la deuda con el producto ya sea de una venta judicial o extrajudicial de esos bienes. No es por menos, que el denominado código civil napoleónico – que aun rige entre nosotros – consagre la archiconocida expresión normativa “los bienes son la prenda común del acreedor” . Sin embargo, cuando el deudor se entera que será cobrado el crédito vencido y adeudado de manera forzosa sobre sus bienes, la reacción natural es tratar de disipar esos bienes para insolventarse y así evitar el cobro compulsivo. A esos fines, el legislador ha organizado a favor de los acreedores las llamadas medidas conservatorias que, sin necesidad de un título ejecutivo, permiten resguardar los bienes del deudor hasta el cumplimento formal del procedimiento de cobro.

Para la administración tributaria, el escenario no es tan distinto frente al contribuyente en vías de insolvencia y en impago de sus obligaciones fiscales de carácter económico. En efecto, “… la necesidad de tutelar los intereses públicos justifica que se puedan adoptar algunas medidas que eviten que aquéllos puedan ser ignorados, perjudicados o burlados. Su carácter preventivo exige que puedan tomarse antes de que el hipotético perjuicio llegue a producirse, pues de otro modo dejarían de tener sentido y por eso se denominan conservatorias…”  De no permitir la conservación de los bienes del contribuyente se tornarían ilusorios los ideales de la recaudación fiscal y se colocaría la estabilidad financiera del Estado en franco deterioro, pues a la postre, el ingreso fiscal se erige en el pulmón económico de los gobiernos. 

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No obstante, así como el acreedor, en este caso la administración tributaria, debe tener el derecho de conservar la garantía de su crédito, también el contribuyente al cual le haya sido trabada una medida conservatoria tiene derecho a pretender su levantamiento ante autoridad competente. A pesar de que el código tributario, en su artículo 84 dispone que, la administración tributaria podrá solicitar el levantamiento de las medidas decretadas en cualquier momento del procedimiento, debemos recordar lo que ya hemos referido anteriormente en reiteradas publicaciones: es un contrasentido de la ley, pues a quien se requeriría el levantamiento de la medida es al ejecutor administrativo que, a final de cuentas, es un empleado asalariado de la propia administración. 

Ahora bien, el levantamiento de la medida conservatoria impuesta sobre el patrimonio del contribuyente, en cualesquiera de las modalidades previstas en el artículo 81 del código tributario, puede lograrse por dos vías posibles: a) por decisión de la propia administración fiscal; b) por decisión de una autoridad judicial . En atención a lo ya indicado en el párrafo que antecede, nos interesa en esta ocasión referirnos al segundo movimiento procesal indicado. El levantamiento de la medida conservatoria puede hacerse, entonces, mediante un recurso contencioso tributario en el que, al fallarse el fondo de la cuestión, también se deje sin efecto la medida trabada; o bien, mediante una solicitud de medida cautelar que, a nuestro juicio, es la salida más efectiva debido a la celeridad con que debe conocerse ese procedimiento sumario. 

Antes de seguir avanzando, es necesario aquí hacer una aclaración. Las medidas conservatorias y las medidas cautelares no son la misma cosa. El legislador de la ley núm. 13-07 de fecha 5 de febrero de 2007, sobre transición, cometió un error garrafal al indicar en el artículo 7, párrafo 3ro. que: “… en todo lo relativo a los actos emanados de la Administración Tributaria, integrada por la Dirección General de Aduanas y la Dirección General de Impuestos Internos, así como de la Administración Monetaria y Financiera, las medidas cautelares se regirán de conformidad con las disposiciones establecidas en la Ley 11-92, de fecha 16 de mayo de 1992 (Código Tributario)…” En efecto, en el código tributario dominicano no existen las medidas cautelares, sino las medidas conservatorias que desde el punto de vista de su finalidad, de la autoridad que la emite y de la recurribilidad de la decisión comportan importantísimas y claras diferencias. 

El Tribunal Constitucional dominicano, en ocasión de la sentencia núm. 830-18 del 10 de diciembre de 2018, tuvo oportunidad de aclarar este entuerto, aunque desde nuestro punto de vista, no de forma suficiente como indicaré a continuación. La indicada sentencia señala que “…el afectado podrá interponer una solicitud de medida cautelar ante el Tribunal Superior Administrativo, en materia contencioso tributaria, en consonancia con las disposiciones del artículo 7 de la Ley núm. 13-07…” Empero, obvió el máximo tribunal constitucional que, cuando el juez de lo cautelar examine una solicitud de levantamiento de una medida conservatoria del orden tributario, no puede únicamente ceñirse a los tres famosos requisitos de procedencia de la cautelar, a saber: (a) Pudieran producirse situaciones que impidieren o dificultaren la efectividad de la tutela que pudiera otorgarse en la sentencia; (b) De las alegaciones y documentos aportados por el solicitante, sin prejuzgar el fondo del asunto, parezca fundada la pretensión; y (c) No perturbare gravemente el interés público o de terceros que sean parte en el proceso .

Decimos lo anterior porque, lo primero que debemos recordar es que cuando el legislador de la ley núm. 13-07 concibió las medidas cautelares no pensó en requisitos formales para la materia tributaria pues precisamente por eso hizo una “disposición de envío” al código tributario, pero resulta que en esta norma no existen tales medidas. Lo segundo, y más importante aún es, la finalidad de las medidas cautelares. Ciertamente, “…un juez administrativo toma este tipo de medida para evitar los efectos nocivos que, para un proceso principal, tiene el paso del tiempo que tarde en emitirse la sentencia definitiva con respecto al mismo, o como diría Chiovenda, que el tiempo necesario en declarar la razón no afecte a quien la tiene…” 

Por su parte, las medidas conservatorias del derecho tributario proceden única y exclusivamente cuando se fundamenten real y efectivamente en el riesgo en el cobro del crédito tributario y la posibilidad inminente de la desaparición de los bienes del deudor . Dicho en palabras del legislador: estas medidas solo procederán cuando exista riesgo para la percepción del pago de los créditos tributarios o de las sanciones pecuniarias por infracciones, como consecuencia de la posible desaparición de los bienes sobre los cuales hacer efectivos dichos créditos o sanciones . Así las cosas, el juez administrativo apoderado de una solicitud de levantamiento de medida conservatoria tributaria, por medio del vehículo procesal de la medida cautelar, los requisitos que debe observar para la procedencia de ese levantamiento es justamente que estén presentes o no las condiciones que dan lugar a la medida conservatoria; es decir, que el cobro del crédito tributario esté en peligro y la inminente insolvencia del contribuyente. 

De observar la trilogía de presupuestos que prevé el artículo 7 de la citada ley núm. 13-07, se corre el riesgo de desnaturalizar la esencia de las medidas conservatorias tributarias que, como ya he indicado antes, no fueron tomadas en cuenta en la tutela cautelar prevista en la mencionada ley de transición. 

« Colorario »

Las garantías procesales han de ser de doble vía: no solo para quien ejecuta compulsivamente un crédito – incluido el propio crédito fiscal – sino también a favor de quién se dirige dicha ejecución. La democracia social se basa en la regla de medición de la misma vara, y cuando sea necesario, corresponderá al juez allanar el camino para colocar a las partes litisconsortes en condiciones de igualdad de armas. En ese sentido, hace un flaco servicio a su investidura, el juez administrativo que no medita profundamente sobre la presencia, al momento que conoce la solicitud de levantamiento de la medida, de los requisitos intrínsecos y propios que le dieron origen en su ley sectorial (código tributario). 

Tanto  para mantener como para levantar la medida conservatoria, le corresponde al solicitante aportar la o las pruebas que dispone en su poder de que su deudor está disponiendo o se apresta a disponer de sus bienes. De hecho, así lo ha dejado entrever el propio Tribunal Constitucional al juzgar que: “… la ejecución o persecución del cobro en el presente caso no procede en razón de que como este tribunal no se ha pronunciado sobre el fondo, el crédito no es cierto, líquido y exigible; asimismo y tal y como lo indica la propia recurrente la administración tributaria no corre ningún riesgo en el cobro del impuesto requerido, si hubiere lugar a ello, ya que se trata de una empresa de reconocida solvencia económica, por lo que el tribunal entiende que no proceden las medidas conservatorias llevadas a cabo por la administración tributaria…”  

Por recaudación debe entenderse la función pública que tiene por objeto procurar el ingreso en el tesoro público de los tributos previamente liquidados. La recaudación constituye una función administrativa, y como tal debe estar sujeta a control  a fin de evitar los excesos en perjuicio de los administrados o contribuyentes. Las medidas conservatorias son un remedio procesal esencial para garantizar el cobro del crédito fiscal que, al final del día, formará parte de los ingresos del tesoro público que ha de redundar en beneficio de las obras, bienes y servicios de la colectividad. Empero, para que el sistema funcione necesita controles: por un lado evitar que el contribuyente burle el deber de cumplimiento de su obligación, por otro lado para que la administración no se sirva con la cuchara grande limitando los derechos del contribuyente y obviando el debido proceso; y, finalmente, para que el juez administrativo cumpla con su rol de contrapeso frente el poder público. 

Referencias bibliográficas: 

 Barnichta Geara, Edgar. Temas de Impuestos. Editora Centenario, 2020. Primera edición, Santo Domingo, Rep. Dom.

 García del Rosario, Argenis. Derecho Procesal Administrativo. 1ra. edición, año 2016. Editora Soto Castillo. Santo Domingo, Rep. Dom.

 Martín Queralt, Juan. Curso de Derecho Financiero y Tributario. 28 edición, año 2017. Editora Tecno. Madrid, España.

 Vásquez Goico, Rafael. Las Medidas Cautelares en el Contencioso Administrativo Dominicano. 1era. edición, año 2018. Editora Jurídica Internacional. Santo Domingo, Rep. Dom.

 Constitución de la República Dominicana del 13 de junio de 2015

 Código Tributario dominicano

 Código Civil dominicano.

 Ley núm. 13-07 de fecha 5 de febrero de 2007, sobre transición

 Tribunal Constitucional dominicano, sentencia núm. 830-18 del 10 de diciembre de 2018, disponible en www.tribunalconstitucional.gob.do