¿Es el Derecho Administrativo el Derecho Constitucional concretizado?

RESUMEN:

[Entre juristas, académicos y doctrinarios de derecho público se ha polemizado en torno a la cuestión: qué área del derecho es más importante, la constitucional o la administrativa, llegando a revivir el viejo apotegma de origen alemán en el sentido de que el último es la concreción del primero. Para analizar objetivamente la cuestión, es preciso echar una mirada al proceso de formación de ambos derechos en nuestro país, y sobretodo, lo que han llegado a ser en la actualidad.] 

PALABRAS CLAVES:

[Derecho. Administrativo. Constitucional. Concretizado. Constitucionalización. Supremacía. Control. Judicial. Administración. Ciudadano.]

« Introducción »

Cualquiera que haya asistido a una boda o unión de ese tipo, habrá advertido que uno de los momentos más esperados y culminantes de ese acto es el intercambio de los anillos o sortijas nupciales. ¿Por qué iniciar un artículo bajo este epígrafe haciendo referencia a un evento “divorciado” del tema? Porque la referencia puede graficar mejor la relación indisoluble que existe entre el Derecho Administrativo y el Derecho Constitucional: los aros de un anillo, son entregados en una unión matrimonial porque se asocia con la eternidad, una unión que no tiene fin, tal y como debería ser el vínculo entre estas dos disciplinas del derecho público. No se trata de ver cuál de las dos tiene más “músculos” en una rivalidad sin sentido, sino de ver la forma en cómo se complementan para alcanzar la pacífica convivencia en las relaciones del Estado y las personas de una forma más efectiva. 

Pero la expresión “el derecho administrativo es el derecho constitucional concretizado” no es una creación nuestra, es un apotegma muy conocido en el derecho público alemán, donde nació de la tinta del jurista Fritz Werner . La frase rivaliza con otra pronunciada, a principios del siglo diecinueve, por otro autor de la misma nacionalidad – Ottto Mayer – considerado uno de los padres del derecho administrativo alemán, quien luego se vio obligado a desmentirla: “el Derecho Constitucional pasa, el Derecho Administrativo permanece”. Es notoria la relación existente entre estas dos ramas jurídicas y se acentúa más mientras nos acercamos al fenómeno de la constitucionalización del derecho. 

« ¿Es el Derecho Administrativo el Derecho Constitucional concretizado? »

 

Hoy en día, parecería ser una moda “legislativa” hablar de la constitucinalización del derecho. La expresión constitucionalización del derecho tiene un sentido estricto: la interpretación tradicional es que la constitución permea cualquier rama del derecho de cada ordenamiento jurídico, interpretados conforme al léxico y los valores de la propia constitución. La constitución diseña las relaciones entre autoridad y libertad, establece los aspectos organizativos fundamentales del ordenamiento de las autoridades públicas y formula los principios y criterios para salvaguardar las libertades de los individuos . Dicho en términos menos ortodoxos, el derecho constitucional entra en la esfera de acción de la administración y, por supuesto, de la jurisdicción encargada de tutelar su actividad todo lo cual coadyuva a influenciar la orientación de la jurisprudencia constitucional que, en la mayoría de los casos, la ratio dicidendi se elegirá con fuerza vinculante y, por tanto precedente judicial erga omnes. 

Empero, algo es cierto: estas dos áreas del derecho, por lo menos, en nuestra vida republicana no han tenido un nacimiento y desarrollo temporal conjunto, lo cual también puede que haya servido para permitir que una se desarrollará más que la otra. Así, el derecho administrativo a diferencia del derecho constitucional no estuvo presente desde el inicio independentista de la nación. Recordemos que, el primer atisbo de una jurisdicción contenciosa administrativa para controlar los actos de gobierno quedó plasmada en la reforma constitucional del 1875, cuando el constituyente, a la altura del artículo 41, introdujo la figura del Consejo de Estado – notoriamente influenciado por el sistema francés de donde ya habíamos importado los denominados códigos napoleónicos – que, entre otras atribuciones, se le daba “ejercer en todo tiempo las funciones contenciosas administrativas. 

El 15 de mayo del 1878, reaparece el control jurisdiccional de la actividad de la administración, con la reforma de la fecha, atribuyendo en el artículo 22, inciso 8vo., tal competencia al Senado de la República. Y, en ese discurrir del tiempo que llego hasta el año 1947, es cuando se pone en vigencia la primera legislación sobre el particular, habilitándose con la ley núm. 1494 – aún en vigor – el Tribunal Superior Administrativo, que durante más de sesenta años fue tinta esparcida sobre papel y es en el año 2007 con la ley núm. 13, que la transición jurisdiccional permitió darle a ese importante órgano para la vida democrática e institucional, una verdadera vigencia entre nosotros. Como se podrá advertir, entonces, en nuestro territorio, podría decirse que el derecho administrativo se originó y se desarrolló prácticamente desligado del derecho constitucional, especialmente porque, aunque el control judicial administrativo fue creado, estuvo limitado en el tiempo y cambiante en ese período fundacional. 

Ahora bien, ese derecho administrativo que tuvo sus inicios en la segunda República de nuestro país, estuvo evidentemente influenciado por el sistema francés, y por lo mismo, no es difícil advertir su disociación con un derecho constitucional que, en nuestro tiempo, se ha inclinado más hacia la adopción de una Constitución de corte española. Han tenido que, por fuerza de las circunstancias históricas, crecer separados, pero son gemelos siameses que de ser totalmente separados quirúrgicamente podría causar el colapso total de nuestra democracia y Estado de derecho. El actual escenario en que vivimos favorece un dinamismo cotidiano de lo constitucional que permea todas las áreas del derecho – ya hemos aludido al proceso de constitucionalización del derecho – y que por lo mismo obliga a que, como afirma Schmidt-Assmann, debe existir una relación “circular” entre derecho constitucional y derecho administrativo, pues estas dos disciplinas, según sostiene el autor, no se relacionan en términos de derivación sino de complementariedad, en un contexto donde los intereses en juego poseen un carácter difuso y poliédrico .  

Esa relación circular, como los aros de un anillo, a que hemos hecho referencia ut supra es la misma que permite que el derecho administrativo no sea solo un derecho para la administración, sino también para los administrados – las personas – que conviven en una relación permanente y de subsistencia con los órganos y entes públicos del Estado. Los artículos 138 y 139 de la actual Constitución de la República, hablan de este deseo del constituyente de someter toda actuación de la administración a la juridicidad, lo cual naturalmente incluye la observancia y apego pleno al bloque de la constitucionalidad. Pero, asimismo, consagra una acción popular para que cualquier ciudadano se convierta en defensor objetivo de la legalidad que deben respetar los órganos de la administración pública, sin necesidad de haber sido afectado directamente en sus derechos e intereses para impugnar cualquier actuación que sea contraria al ordenamiento jurídico del Estado . Es de esta forma como vemos que la Administración Pública, deja de estar inmune por su solo sometimiento a la ley, se inicia un proceso progresivo de subordinación a la Constitución, en tanto norma suprema que integra a todas las normas del ordenamiento jurídico. Lo cual supone que la Constitución irradia su fuerza normativa no solo sobre el legislador que hace la ley, sino también sobre la Administración Pública encargada de aplicarla, así como, sobre las normas administrativas que ella emite . 

« Corolario »

Dado que el derecho administrativo somete a control toda actividad de la administración y de interés público que se ejercen en el marco de las potestades del servidor o funcionario público que tienen como destinatario, a la postre, a todos los administrados, es que se puede afirmar que se trata de un derecho vivo. Que se nutre de una realidad cotidiana que, no necesariamente tiene el derecho constitucional, y quizás allí encontremos un poco de sentido a la pregunta que lleva por título este artículo. Empero, la mutación del derecho administrativo debido a la influencia que ha ejercido la judicialización de los derechos fundamentales de las personas frente a la administración ha favorecido un escenario más fértil para entender que ambas disciplinas operan en mismo rango de acción, pero con particularidades de la hermenéutica jurídica propias. 

Muchos institutos del derecho administrativo han sido clarificados o enriquecidos por la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional que ha evacuado una colección interesante y definitoria de figuras como el debido proceso administrativo, el acto administrativo, la función pública y  empleo público, aunque quedan tareas pendientes como la limitación de las potestades discrecionales y los limites constitucionales del ejercicio del poder público. Pero de lo que no existe duda es de que, con esa labor jurisprudencial, y su consecuente recepción tanto en la doctrina vernácula como en las cátedras universitarias, se ha contribuido a un mejor entendimiento de las figuras administrativas y una formación profesional que propende cada vez más a exigir, a favor de las personas, la protección de garantías y derechos. 

Más que tratar de justificar que el derecho administrativo es el derecho constitucional materializado debemos propugnar por una relación circular perenne: el derecho constitucional debe ser al derecho administrativo lo que es la sombra al cuerpo, por más lejos que camines aquella siempre te acompañará. Un ordenamiento jurídico constitucionalizado se caracteriza por tener una Constitución vinculante a todo poder público y privado, capaz de condicionar la legislación, la jurisprudencia, el estilo doctrinal, la acción de los actores políticos y las relaciones sociales : “La Constitución del Estado constitucional no es tinta derramada en papel”  y esto debe hacerse presente en cualquier área del derecho, sin importar cual sea. 

Referencias bibliograficas. 

Werner, Fritz. Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht», 1959, p. 527, Schonberger, 2006

Véase Pegoraro, Lucio. Constitucionalización del Derecho y Cultura Constitucional Revista Dominicana de Derecho 

Constitucional. Pág. 28, año 1, número 1, diciembre de 2018. Rep. Dom.

Schmidt Assmann, Eberhard. La Teoría General del Derecho administrativo como sistema: Objeto y fundamentos de la construcción sistemática. Primera edición, año 2003. Editora Marcial Pons, Madrid, España.

Ob. C. Rodríguez Huertas, Olivo A. Constitución Comentada. Edición Fundación Institucionalidad y Justicia – FINJUS –, noviembre de 2011. Pág. 275, Rep. Dom.

Landa, César. La Constitucionalización del Derecho Administrativo. Artículo en línea, disponible en www.dialnet.unirioja.es, editorial Themis, Revista de Derecho Público. Lima, Perú.