Argenis
García Del Rosario Derecho
Administrativo
Juez del Tribunal Superior de Tierras, Dpto. Este
docente de Derecho Público en UCE, UASD y CAPGEFI
Magíster en Derecho de la Administración del Estado,
Magíster en Derecho Tributario y Procesal Tributario.
Los Métodos Alternos
de Solución de Conflictos en Materia Administrativa y Tributaria.
RESUMÉN:
[La
lentitud del conocimiento de los procesos, la confidencialidad, la economía
procesal, o bien, la crisis de confianza en la justicia estatal pueden ser solo
algunas de las razones por la que las personas prefieren optar por una medida
alterna a la solución del conflicto. En el derecho admnistrativo y tributario,
hallamos escasos vestigios de estos métodos alternos, dada su naturaleza de
derecho público; sin embargo, a partir de la aprobación del nuevo reglamento
emanado de la Suprema Corte de Justicia, estas medidas ya no solo son una
realidad en estas materias, sino una vía obligatoria a la que se debe acudir
antes de principiar el pleito.]
PALABRAS
CLAVES:
[Medidas.
Alternas. Solución. Conflicto. Conciliación. Arbitraje. Juez. Derivador.
Procedimiento. Administrativo. Tributario.]
«
Introducción »
Vivir en sociedad como entes civilizados,
en paz y armonía siempre ha sido la preocupación mayor de los hombres en el
discurrir de la evolución humana. Sin embargo, dado que todos tenemos
personalidades e intereses diferentes – algunos muy alejados del bien común –
es lógico pensar que entre los miembros de la sociedad se produzcan
desavenencias, violentas o no, respecto de un hecho determinado. Es así como
nacen los conflictos, los que siempre han existido y siempre existirán pues es
una condición intrínseca a las personas. Lo importante, en este punto, es la forma
de solución por la que se opte para esos conflictos y, de esa manera,
contribuir a restaurar la armonía social.
Para el caso que nos ocupa, los métodos de
solución de conflictos que nos interesan son los jurídicos, o bien, aquellos
que diseña el legislador en un cuerpo normativo con capacidad de vincular a las
partes en pugna. Por lo general, el método más comúnmente conocido en los
Estados modernos es la vía jurisdiccional, que no es otra cosa que colocar a
los pleiteantes frente a un juez para que, según las reglas de la materia de
que se trate – civil, laboral, penal, etc. – tome una decisión que
definitivamente ofrezca un término a la contienda. Es razonable concluir que no
siembre la decisión que se tome en estos casos por el órgano judicial será la
más justa, aunque si la que legalmente prevé la ley creada por los hombres. También
es una consecuencia de esa vía jurisdiccional, la lentitud en la solución del
conflicto pues se debe siempre cumplir con un prurito procesal y probatorio que
dificulta, en muchos casos, la celeridad efectiva.
No es inteligente estimar que los procesos
jurisdiccionales son la única opción posible para la solución de los
conflictos, sobretodo, cuando se piensa en la ya abultada agenda de los
tribunales que se traduce en el congestionamiento de los trámites y, por
supuesto, los costes económicos que ello representa para el propio Estado. Así,
una alternativa que ha demostrado ser eficaz en estos casos, son aquellos
mecanismos no jurisdiccionales en los que las partes en conflicto alientan su
propia justicia, la restaurativa, voluntaria o conciliadora. Esa que es la
mejor justicia que se le puede ofrecer a los litisconsortes porque, a
diferencia de lo que ocurre con la instancia judicial, ambas partes estarán
conforme con la decisión obtenida. Algunos de estos métodos alternos de
solución del conflicto son tan antiguos como el hombre mismo (conciliación,
negociación, arbitraje, etc.), mientras que otros, son más jóvenes pero cumplen
el mismo propósito. Lo novedoso de ello es, sin embargo, su despliegue
normativo en áreas del derecho en las que otrora era difícil de concebir, tal
es el caso de la tributaria y administrativa.
« Los Métodos Alternos de Solución de Conflictos
en el Derecho Adm. y Tributario »
En el derecho administrativo, como en el
derecho privado, existe la posibilidad de que los procedimientos
administrativos finalicen mediante acuerdos, pactos o contratos entre la
administración y los interesados; y la intención de esto, es mejorar la
eficacia de la administración y reducir o evitar situaciones de conflictos con
los ciudadanos, pues en ocasiones es más rápido y menos costoso a la larga y
por tanto más beneficioso para el interés público acordar con los interesados
el contenido de una decisión mediante la negociación correspondiente[1]. Sin embargo, no hablamos
aquí de este tipo de terminación de los procedimientos administrativos que, si
bien se acercan a una especie de medida alterna de solución del conflicto, no
se insertan propiamente dentro de esta categoría.
En algunas leyes que recogen los
denominados procedimientos administrativos especiales (contratación pública,
expropiación forzosa, etc.) encontramos desde hace muchos años, instrumentos de
solución alternos de conflictos como el caso de la conciliación. Así,
verbigracia, en la ley núm. 344 del 1943, sobre expropiación en su artículo 2,
deja entre ver la posibilidad de conciliación o advenimiento voluntario de las
partes previo al litigio: “…en caso de
que no se llegue a un acuerdo sobre el valor de la propiedad que deba ser
adquirida, el Estado, los municipios, o las partes perjudicadas… dirigen una
instancia al juez de primera instancia competente….” En otros casos, el
legislador ha sido más preciso y ha regulado medios alternos de solución de
conflicto de manera categórica. En ese sentido, la ley núm. 107/13 del 6/8/13,
sobre derechos de las personas frente a la administración, regula en sus
artículos 32 al 34 la figura del arbitraje al cual, dicho sea de paso, nos
hemos referido en otra edición de esta misma revista[2].
El arbitraje es una de las figuras dentro
de las medidas alternas más conocidas y más antigua y supone, de entrada, el
abandono voluntario y previo de la justicia estatal al que las partes convienen
para someter su controversia de libre disponibilidad a la decisión de terceros,
llamados árbitros. En el caso del derecho administrativo dominicano, el
arbitraje que permite, la ley núm. 107/13, es aquel donde la Administración
dicta actos administrativos decidiendo controversias jurídicas entre los
administrados. Es decir, se trata de una actividad arbitral en el que la
administración actúa como árbitro en un conflicto ajeno (entre dos o más
administrados). Aquí pueden darse variantes según el conflicto a dirimir se
presente entre particulares como sucede en materia de seguros con la ley núm.
146/02, sobre Seguros y Fianzas, en materia de consumo con la ley núm. 358/05, o
en materia de propiedad industrial con la ley 20/00 del 8 de mayo de 2000. Este
tipo de arbitraje que prevé la ley núm. 107/13, sin embargo, es poco atractivo
desde el punto de vista de las ventajas que representan las medidas alternas de
solución de conflictos (celeridad, confidencialidad, confianza en la justicia,
etc.) porque, a la postre, la decisión que dicta la administración en función
arbitral es un acto administrativo sujeto a los recursos contenciosos
administrativos ante la justicia estatal[3].
Ahora bien, fuera del caso del arbitraje
administrativo, la Suprema Corte de Justicia mediante la resolución núm. 2142/2018,
del 19 de julio del año 2018, evacuo el Reglamento General sobre los Mecanismos
Alternativos de Solución de Conflictos en la República Dominicana (en lo
adelante, el Reglamento), el cual a su vez, en su título IV, regula la
conciliación como mecanismo alterno en materia admnistrativa y tributaria. Si
bien existen algunos aspectos de legalidad, y hasta de constitucionalidad, que
se le podrían objetar a esta nueva pieza normativa – como sería el caso de que
un reglamento modifique, en cierta forma, a la ley de procedimiento
administrativo – no hay dudas de que es una interesante propuesta que busca
desembarazar la litigiosidad abultada en esas materias y que han llevado a un
estancamiento preocupante a la justicia administrativa y tributaria.
El Reglamento en cuestión, incluso “crea”
la figura muy conocida en esta materia de solución de conflictos del “juez
derivador”, que no es necesariamente un nuevo puesto en el tren judicial, sino aquel juez que, apoderado de un proceso, advierte
la posibilidad de que las partes, utilizando uno de los mecanismos alternativos
de resolución de conflictos, pueden llegar a una solución y remite las
actuaciones al Juez conciliador o centro de conciliación o mediación. Para
esto, naturalmente, el Reglamento habilita la posibilidad de que el asunto sea
dirimido por ante centro de mediación y conciliación – algunos de los cuales ya
están operando en el país – para que facilite a las personas servicios
especializados en esa área. El artículo 28 del Reglamento, al referirse a este
procedimiento, indica que “… una vez el juez presidente de la Jurisdicción
Contencioso Tributario y Administrativo reciba el depósito de la acción o
recurso contencioso administrativo en los términos previstos en el artículo 6,
párrafo I, de la ley núm. 13/07, del 05 de febrero de 2007, y dicte el auto
ordenando que la instancia sea notificada al representante legal o máximo
ejecutivo de la entidad u órgano administrativo correspondiente y al Procurador
General Tributario y Administrativo, según sea el caso, deberá convocar por ese
mismo auto a las partes a comparecer dentro de un plazo no mayor de diez (10)
días por ante el centro de conciliación a que fueren derivados, con la
finalidad de recibir el servicio de orientación hacia una posible conciliación”.
Por ante
la Suprema Corte de Justicia, indica el mismo texto del Reglamento, los casos
sólo se derivarán a conciliación a solicitud de las partes. Y, en caso de las
partes decidir participar del procedimiento de conciliación, éste deberá desarrollarse
entre los primeros treinta días de haberse enviado a las mismas por ante el
profesional conciliador. La anterior disposición podrá extenderse mediante
prórroga concedida por el juez derivador, a solicitud de ambas partes, vía el
profesional conciliador. De alguna forma, estos plazos podrían representar
algún tipo de incongruencia procesal con los plazos previstos en la ley núm.
13/07, para el depósito del escrito de contestación al recurso por parte de la
administración o los municipios.
El Reglamento
también tomo en cuenta aquellos procedimientos especiales no reglados por el
procedimiento contencioso administrativo ordinario, y dispuso que “… en los
casos de procedimientos administrativos especiales, y siempre que sean
compatibles con su ley sectorial, serán aplicables las disposiciones de este
reglamento, pero con sujeción a los plazos que para tales fines permita la
legislación particular”. Llama la atención, no obstante, la consagración
prevista en el artículo 29 del Reglamento que establece una solución similar a
la prevista en el artículo 524 del Código de Trabajo, en el sentido de que “… en
los casos precedentes, la no comparecencia de ambas partes dará lugar al
archivo provisional del expediente objeto de la conciliación…”; aunque, aclara
el texto que las partes interesadas podrían luego requerir la reapertura del
proceso. En todo caso, el Reglamento ordena que para la conciliación en materia
administrativa y tributaria, el procedimiento a seguirse será el mismo previsto
para la conciliación regulada a la altura del artículo 24 y siguientes del
mismo texto.
« Conclusión »
Como se advirtió antes, el Reglamento está
modificando el texto de la llamada Ley de Transición, en cuanto al
procedimiento administrativo y tributario se refiere, aunque sin alterar su
esencia de contenido. Es cierto que desde la escala piramidal de fuentes de
Hans Kelsen, es irresistible pretender que un reglamento modifique a una ley,
pero es plausible la intención de este “legislador negativo” y demuestra la
voluntad de llevar a la jurisdicción contenciosa administrativa un mecanismo
tendente no solo a descongestionar esa saturada instancia judicial sino también
a ofrecer a las partes en conflicto, un ánimo de menor litigiosidad y más
advenimiento.
La crítica constructiva, siempre será una
oportunidad para mejorar el sistema; empero, antes de externar alguna opinión
de repudio al indicado Reglamento, por lo menos, démosle el beneficio de la
duda como a cualquier reo. Su intención es buena, clara y progresista. Ningún
pleito judicial ha empeorado por darle el beneficio a las partes de llegar por
si solas a algún tipo de acuerdo o negociación. Recordemos que, aunque resuene
estrepitosamente en nuestro subconsciente, los abogados – salvo honrosas
excepciones – dilatan el acuerdo entre partes ante un conflicto salvable, pues
se pesca más en río revuelto que en la mar serena. Mucho nos quejamos de la
lentitud de los procesos judiciales, de la saturación de expedientes de muchas
de nuestras salas jurisdiccionales; bueno, he aquí una pieza que puede darle a
usted la herramienta adecuada para contribuir a la descongestión, y de paso,
dar a las partes en conflicto la mejor justicia que podemos ofrecer: aquella en
la que ambas han construido su propia decisión.
Referencias bibliográficas:
§ García del Rosario, Argenis. Derecho
Procesal Administrativo. Primera edición (2016). Editora Soto Castillo. Pág.
278. Consejo del Poder Judicial. Rep. Dom.
§ Sánchez Morón, Miguel. Derecho
Admnistrativo, Parte General. Duodécima edición, año 2016. Editorial Tecno.
Páginas 520-521. Madrid, España.
§ Gaceta
Judicial, julio de 2014. García del Rosario, Argenis. “Arbitraje
administrativo: la cláusula obligatoria y la excepción de confidencialidad”.
§ Ley núm. 13/07 del 5/2/07, sobre Traspaso de
Competencias
§ Ley núm. 107-13,
de fecha 6 de agosto de 2013, sobre Derechos y Deberes de las personas frente a
la administración pública.
§ Resolución núm. 2142/2018, del 19 de julio
del año 2018, que instituye el Reglamento General sobre los Mecanismos
Alternativos de Solución de Conflictos en la República Dominicana.
§ Ley núm. 344 del 1943, sobre Expropiación
Forzosa en la República Dominicana.
§ Código de Trabajo de la República
Dominicana.
[1] Sánchez Morón, Miguel.
Derecho Admnistrativo, Parte General. Duodécima edición, año 2016. Editora
Tecnos. Páginas 520-521. Madrid, España.
[2] Véase Gaceta Judicial, julio
de 2014. García del Rosario, Argenis. “Arbitraje administrativo: la cláusula
obligatoria y la excepción de confidencialidad”.
[3] García del Rosario, Argenis.
Derecho Procesal Administrativo. Primera edición, año 2016. Editora Soto
Castillo. Páginas 336-337. Consejo del Poder Judicial. Rep. Dom.
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