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Juez
de la Cámara Civil y Comercial del
Distrito
Judicial de la Romana; docente de
Derecho
Público en UCE, ENJ, INCE y UCNE.
Magíster
en Derecho de la Administración del
Estado,
Universidad de Salamanca, España.
derechouce@gmail.com
Parafiscalidad, Potestad de Cobro y Delegación de Competencia: caso concreto
del Fondo de los Trabajadores de la Construcción.
RESUMEN:
[Se ha vuelto común encontrarse
en instancias civiles con “demandas en cobro de pesos” canalizadas por el Fondo
de Trabajadores de la Construcción por el impago del porcentaje sobre el valor
de las obras que se construyan a nivel nacional que establece la norma en contra
de particulares del sector. Se discute en este número, la potestad que posee
esta entidad especial para “demandar” en cobro de esos valores de forma directa
y sin intervención de la administración tributaria.]
PALABRAS CLAVES:
[Cobro. Parafiscalidad. Fondo.
Trabajadores. Construcción. Demanda. Delegación. Competencia. Calidad.
Potestad. Administración. Tributaria. Seguridad. Social.]
«
Introito.
»
El derecho a la Seguridad Social hoy en día está
expresamente consagrado en nuestra Constitución de la República[1].
No siempre fue así, y en sus orígenes en el derecho Alemán (1821)[2]
tuvieron que librarse grandes batallas encaminadas a alcanzar esta medida de
protección para los trabajadores, en ocasión de perder su base existencial por
enfermedad, accidente, vejez o discapacidad. A mediados del siglo diecinueve
este sistema se hizo cada vez más sólido debido, principalmente, a las
presiones ejercidas por la sociedad política y civil en procura de mejorar las
condiciones de vida de los trabajadores. En nuestro país luego de grandes
esfuerzos y años de discusión finalmente fue aprobada y puesta en vigencia la
ley No. 87-01, del 9 de mayo de 2001, sobre Seguridad Social, la cual organiza
un sistema que busca apartarse del viejo sistema dominicano de seguridad social
caracterizado por el monopolio del Estado en la prestación de los servicios y
ahora orientado hacia el establecimiento de un sistema competitivo que
involucra al sector privado[3].
Dentro de ese orden de ideas, y
dentro del concepto “cobro compulsivo”, existen en la Seguridad Social unos
aportes que deben realizar los particulares o empresas del sector privado (e
incluso estatal) de la construcción que muchas veces llama a confusión acerca
de si tales aportes constituyen un tipo de impuesto o son el pago, per se, de un seguro. Para quienes nos
inscribimos en el segundo aspecto, se abren dos caminos a la hora de reclamar
el pago de esos aportes fijados por ley previa cuando son impagados: la vía
compulsiva que permite la ley No. 4453 del 1956, sobre cobro compulsivo de
impuestos y la vía civil ordinaria que permite el Código de Procedimiento
Civil. Ni uno ni lo otro, sino todo lo contrario, dirían algunos, pues la
propia ley No. 87/01 incluye su régimen particular de sanciones y la ley No.
177/09 del 22/06/09, permite acudir ante los Juzgados de Paz para reclamar no
solo sanciones sino además las cotizaciones pendientes de pago a trabajadores
no inscritos o deudas atrasadas en el pago.
En la praxis, sin embargo, se ha
vuelto una práctica (o una mala práctica) muy común que instituciones
especializadas dentro del sector de la Seguridad Social, acudan directamente
ante las instancias civiles en reclamación de pagos correspondientes a valores
que le reconocen leyes especiales que crean a esas entidades. Es el caso concreto,
por ejemplo, del Fondo de Pensiones y Jubilaciones a los Trabajadores
Sindicalizados del Área de la Construcción y todas sus ramas afines (en lo
adelante, FOPECON) creado mediante la ley No. 6/86 del 4/03/1986 que, en su
artículo primero ordena, el pago de un uno por ciento (1%) sobre el valor de todas las obras construidas en el territorio nacional, incluyendo las del
área estatal.
«
La
Parafiscalidad, Potestad de Cobro y Delegación de Competencias. »
Como principio general, el Estado no es una empresa y por
tanto no genera riquezas para auto-sostenerse o auto-financiarse, lo que
significa que ese dinero sale de los bolsillos de los contribuyentes. Se trata
de una obligación que posee arraigo constitucional (Art. 75, Constitución). “Sin
embargo, existen prestaciones obligatorias que el Estado exige a los
particulares en virtud de su poder de imperio, destinadas a satisfacer cargas o
necesidades públicas específicas y cuyos ingresos no entran al erario público,
sino a un órgano especializado, ya sea público, privado o mixto, que lo
administra y gasta. Son los llamados ingresos parafiscales”[4].
Una entidad con ingresos
parafiscales es el FOPECON, que como vimos antes, recibe valores del sector
construcción a pesar de no ser ente u órgano de la administración tributaria.
Uno de los puntos de discusión que se genera a nivel de instancias judiciales,
a propósito de las denominadas demandas en cobro de dineros o valores
interpuestas por el FOPECON es si posee o no el mismo la potestad legal
(calidad) para demandar en cobro de esos valores directamente y no a través de
la administración tributaria. Es razonable la discusión, sobre todo si se toma
en consideración que no se trata de un crédito contenido en un título privado a
favor del FOPECON, sino del cobro de un crédito que se enmarca dentro del
concepto parafiscal anteriormente indicado; y que por tanto, la lógica procesal
tributaria invitaría a su cobranza no solo por medio de los mecanismos
especiales previstos en la ley, sino a titularidad o persecución de la
administración tributaria.
La Suprema Corte de
Justicia en el año 1989, había declarado inconstitucional la ley No. 148/83 del
30/06/83 que creó el Colegio Dominicano de Periodistas y lo interesante de ese
fallo es notar que el fundamento que tomó la Corte Suprema fue que la indicada
norma atribuyó la recaudación de los impuestos o valores “a agentes
desprovistos de calidad oficial”[5].
Se trataba de un caso similar a lo que ocurre con el FOPECON,
en efecto, tal y como sostiene el destacado
escritor tributarista, Edgar Barnichta
Geara: “Cuando se trata de impuestos internos nacionales, como son los
impuestos consignados en las distintitas leyes que crean Fondos de Pensiones
Especiales, la recaudación de estos impuestos debe hacerse a través de la
Dirección General de Impuestos Internos, quién los recaudará y remitirá a estos
fondos el producto recaudado”[6].
De hecho, es la propia ley No. 6/86 del 4/03/86, que en su artículo 4 establece
que: “La Dirección General de Impuestos Internos y sus Oficinas en todo el país
tendrán a cargo la recolección de estos fondos, los cuales serán enviados al
banco que fuere, a la cuenta especial creada para estos fines”.
Y es que, como lo ha
sostenido el Tribunal Constitucional dominicano: “al Fondo de Pensiones de los
Trabajadores de la Construcción, como órgano autónomo, se le han encargado
funciones específicas con la finalidad de obtener una mayor especialización
para atender las demandas y necesidades sociales de los obreros de la
construcción y cuenta con patrimonio propio, pero además, tiene delimitado su ámbito de atribuciones
competenciales en la ley y su reglamento”[7],
y en este caso, es la propia ley que lo crea que delimito qué ente público es
el responsable de la recaudación, no obstante la alegada personalidad jurídica
del fondo.
Ahora bien, nada
impide que opere desde la administración tributaria (En este caso la Dirección
General de Impuestos Internos), una delegación de competencias hacia el FOPECON
para perseguir los cobros de los valores que la ley dispone a su favor. En
efecto, la ley núm. 173/07 del 17/07/07, sobre
Eficiencia Recaudatoria dispone en sus artículos 17 y 18 que los pagos de
tributos que constituyen ingresos de terceros así como todas aquellas fianzas
cuyas percepciones hoy son realizadas por la Dirección General de Impuestos
Internos, podrán ser
recaudadas por organismos y entidades finalmente receptoras de los ingresos,
pero esto es a condición de que sea celebrado un acuerdo pre existente entre la administración tributaria y, en este caso,
el FOPECON y, solo en este caso,
podrán esos organismos directamente recaudar los fondos como una especie de
delegación de competencias tal y como permite el artículo 57 de la ley núm.
247/12 del 9/08/12, sobre Administración Pública[8],
pero, aun en estos casos como refiere expresamente el indicado artículo: “la
delegación deberá ser explícitamente autorizada en el acto de atribución al
delegante de las competencias concernidas y debe ser expresa y no cabra en virtud de actos tácitos,
implícitos, usos, costumbres o prácticas”. Por lo mismo, cada vez
que el FOPECON persiga o demande el cobro de esos valores
deberá aportar a la glosa del proceso, el acto administrativo
de expresa delegación de tales competencias como exigen los artículos
precedentemente señalados.
« Conclusión. »
No se puede conquistar por la fuerza, lo que por la vía del
derecho se puede lograr. Es tiempo ya, de que instituciones como el Fondo de
Pensiones y Jubilaciones a los Trabajadores Sindicalizados del Área de la
Construcción y todas sus ramas afines se provea del mecanismo legal y
administrativo que manda la norma para que pueda reclamar los beneficios
reconocidos en la ley No. 6/86 del 4/03/1986. Esto no solo ajustará sus
reclamaciones a la habilitación procesal previa, sino que le permitirá recaudar
de forma más rápida y efectiva aquellos beneficios que se presume van a
redundar en mejores condiciones de vida de los afiliados de ese sector.
FUENTES CONSULTADAS:
Ø García del
Rosario, Argenis. Derecho Procesal Administrativo. Primera Edición. Año 2016.
Editora Soto Castillo. Santo Domingo, República Dominicana.
Ø Barnichta Geara,
Edgar. Derecho Tributario. Tomo II. Primera Edición. Santo Domingo, Rep. Dom.
Ø Constitución de la
República Dominicana del 26 de enero de 2010.
Ø Sentencia
TC 304/2014 de fecha 19/12/14
Ø Sentencia del 01/09/1989, B.J. 946, página 1184, Suprema Corte de Justicia.
Ø Ley No. 6/86 del
4/03/1986 que crea al Fondo de Pensiones y Jubilaciones a los Trabajadores
Sindicalizados del Área de la Construcción y todas sus ramas afines
Ø Ley núm. 247/12 del 9/08/12, sobre Administración Pública.
Ø Ley núm. 173/07 del 17/07/07, sobre Eficiencia Recaudatoria.
[1]
Artículo 60, Constitución de 2010.- Derecho a la seguridad social. Toda persona
tiene derecho a la seguridad social. El Estado estimulará el desarrollo
progresivo de la seguridad social para asegurar el acceso universal a una
adecuada protección en la enfermedad, discapacidad, desocupación y la
vejez.
[2] El
primer ministro alemán Otto Bismark fue el ideólogo de los planes de seguridad
social de los trabajadores alemanes y creó el referido sistema con el objetivo
de guardar la relativa estabilidad a fines de mantener a los trabajadores
tranquilos y no se desatara una revolución civil.
[3] Véase García del Rosario, Argenis. Derecho
Procesa Administrativo. Página 172. Primera Edición. Año 2016. Editora Soto
Castillo. Consejo del Poder Judicial. Santo Domingo, Rep. Rom.
[4] Véase Barnichta Geara, Edgar. Derecho
Tributario. Tomo II. Primera Edición. Página 1713/1714. Santo Domingo, Rep.
Dom.
[5] Citada por Barnichta
Geara, Edgar. Derecho Tributario. Tomo II. Primera Edición. Página 1748. Santo
Domingo, Rep. Dom. Sentencia del 01/09/1989, B.J. 946, página 1184, Suprema Corte de
Justicia.
[6] Ibídem.
Página 1748.
[7] Véase Sentencia TC 304/2014 de fecha 19/12/14, disponible en: https://www.tribunalconstitucional.gob.do
[8] Art. 57.- La delegación es la transferencia del ejercicio de
facultades administrativas de un ente u órgano delegante a otro ente u órgano
delegado subordinado o no, sin que el delegante pierda nunca la titularidad de
sus atribuciones y competencias ni las prerrogativas que le corresponden en su
calidad.
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