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Juez de la Cámara Civil y
Comercial del
Distrito Judicial de la Romana;
docente de
Derecho Público en UCE, ENJ,
INCE y UCNE.
Magíster en Derecho de la
Administración del
Estado, Universidad de
Salamanca, España.
derechouce@gmail.com
La Condenación en Costas por ante el Tribunal
Superior Administrativo.
RESUMEN:
[Se examina la posibilidad de condenar en costas ante la
jurisdicción contenciosa administrativa, destacando los aspectos legales que, a
juicio del autor, no lo prohíben de forma expresa; además, de listar las
razones presupuestarias que desde una óptica de recaudación económica,
justifican este hecho procesal.]
PALABRAS CLAVES:
[Costas. Recurso. Honorarios. Cuota. Litis. Gratuidad.
Tutela Judicial. Efectiva. Administración. Pública. Medida. Cautelar.
Condenación. Presupuesto. Gasto. Ingreso Público.]
Introito.-
Pocas cosas en la vida son gratuitas. La
justicia, no es una de ellas. En una ficción del constituyente[1], se entiende que la
justicia no ha de ser pagada por cuanto el Estado designa (y paga) a servidores
públicos para la administración de la misma. Incluso en este sentido
teleológico, la justicia no es gratuita, pues tales servidores públicos son
honrados sus salarios y demás costes económicos del sistema, por medio de la
recaudación del pago de los impuestos. El Estado no es una empresa, no genera
riquezas, y por lo mismo la manera que tiene de auto financiarse es a través
del sistema de recaudación tributaria que, lógicamente, sale de los bolsillos
de los administrados. Ahora bien, acceder al órgano jurisdiccional es costoso,
en algunos casos altamente costoso, pues aun en los casos que legalmente no es
necesario el ministerio letrado (tal es el caso del amparo) la misma mecánica
practica exige la constitución de un abogado que represente y postule por los
intereses propios. A pesar de que una persona se sienta en capacidad
intelectual de auto representarse, el “tigueraje procesal” que se ventila en
cualquier contienda judicial, conmina al más culto de los ciudadanos a hacerse
representar por un (a) togado (a).
Naturalmente, los servicios profesionales de
la abogacía cuestan, y cuestan mucho. Sobre todo en los litorales del derecho
administrativo donde, cada día más, se hace un derecho más cotizado. En ese
sentido, una persona que debe acudir a un pleito contencioso administrativo por
efecto de un acto administrativo defectuoso, por ejemplo, y que le produce
algún agravio, o bien, cuando un ente u órgano público es llevado a juicio por
cualquier ciudadano, ha de entenderse que ni el uno ni el otro, llega ante un
juez porque quiso, sino porque lo llevaron. Y llegar ante aquél que está detrás
del Cristo crucificado, es oneroso y por lo mismo, quien resulte vencido, como
una especie de justicia social, debe soportar el pago de los gastos de
procedimiento tanto propios como del adversario ganancioso. Esta regla impera
en el derecho privado de forma estricta, pero no en el derecho procesal
administrativo donde, salvo un caso excepcional, judicialmente no se ha
admitido la condenación en costas. Note el lector, que hemos dicho
“judicialmente no se ha admitido”, pues como veremos más adelante, existe la
tesis de que la ley expresamente no lo prohíbe.
En sentido general las costas buscan
restituir la situación económica de la parte que se ha visto obligada a
incurrir en los gastos del proceso como consecuencia de la actuación
reprochable de su adversario procesal. Dentro de los gastos del proceso hay
tantísimas actuaciones que se pueden listar (citaciones, pago de impuestos,
ministerio de alguacil, etc.) pero también están los honorarios del abogado
contratado, por lo general firmante de un contrato cuota litis que, literalmente significa, que al abogado contratado
le corresponde “una parte del litigio: “… esto es, que en caso de resultar
ganancioso en el proceso, al abogado le corresponderá una parte de los
beneficios adquiridos por el cliente”[2]. Incluso
jurisprudencialmente se ha llegado a admitir que los honorarios profesionales
están también incluidos dentro de las costas; sin embargo, independientemente
de esto último, que puede dar lugar a otra discusión, lo cierto es que tanto
las costas como los honorarios, deben ser soportados por la parte vencida en el
proceso.
La Condenación en Costas ante el Tribunal
Superior Administrativo.-
Con la ley núm. 1494 del 2 de agosto del
1947, fue instituida la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que, a su vez,
mediante la ley núm. 13 del 5 de febrero de 2007 fue traspasada las funciones
jurisdiccionales al Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo que,
finalmente, fue rebautizado por la Constitución de 2010, como Tribunal Superior
Administrativo[3].
Ante esta jurisdicción se ha tenido una tradición de “no condenación en costas”
en los procesos judiciales allí ventilados bajo el razonamiento de que: “… en
litigios contencioso-administrativos no procede en ningún caso la condenación
en costas. (Ley No. 1494 del 1947, artículo 60 párrafo V.- En este recurso no
habrá condenación en costas)”[4]. Se debe hacer notar que
la cita anterior hace constar que “en ningún caso” procede condenar en costas
en los procesos contenciosos administrativos, empero, creemos que la afirmación
es muy peligrosa, no solo por lo que diremos más adelante en el caso de las
medidas cautelares, sino porque además, luce una lectura errada de la letra de
la citada ley.
En efecto, el artículo 60 de la ley núm.
1494 del 1947 aun cuando se encuentra ubicado dentro del capítulo V, relativo a
las “disposiciones generales”, hace clara referencia a un caso concreto: el
recurso de casación. Recordemos que esta legislación del 1947 no es solo
lacónica en su redacción, sino muchas veces ambigua, tal es el caso de colocar
en el epígrafe de “disipaciones generales” los recursos abiertos contra las
sentencias dictadas por el Tribunal Superior Administrativo cuando ese título,
por lo general, es dedicado a la forma de entrada en vigencia de la ley,
derogatorias, etcétera. De cualquier manera, el artículo 60 desde su parte capital
hasta sus párrafos I, II, III, IV y V, inclusive, está refiriéndose
exclusivamente al recurso de casación, no al recurso contencioso
administrativo, y es por ello que cuando en el párrafo V de ese artículo 60 se
lee: “en este recurso no habrá condenación en costas”, el legislador ha querido
referirse al recurso de casación, y no al contencioso. La afirmación es
sustentable en el hecho de que, estructuralmente, dentro de la redacción de una
norma jurídica los párrafos hacen referencia a un mismo artículo para ampliar,
reforzar o aclarar algún aspecto de su contenido regulado, y por lo mismo sí el
artículo sesenta de esta ley se refiere de forma cerrada al recurso de
casación, no es silogísticamente prudente concluir que el párrafo V, que está
dentro del tópico regulatorio “recurso de casación”, de repente se refiera al
“recurso contencioso administrativo”.
En otro orden, “… este argumento es
reforzado por el hecho de que la propia ley 13-07, sobre transición,
expresamente prevé la posibilidad de condenar al pago de las costas. Por tanto,
carece de lógica que si se pueda condenar en costas en una medida provisional
como es la tutela cautelar y no en el fondo del recurso mismo”[5]. Ciertamente, en el
contexto de la ley núm. 13 del 5 de febrero de 2007, se advierte en su artículo
7, párrafo IV, que “… en caso de que la medida cautelar sea concedida, el
recurso contencioso administrativo o contencioso tributario deberá presentarse
en el plazo previsto en esta ley; de lo contrario, se ordenara su levantamiento
y se condenará a la parte solicitante al pago de las costas…”, disposición esta
que abre más la brecha a la tesis de posibilidad de condenar en costas en un
proceso contencioso administrativo.
En una medida cautelar anticipada, lo
mismo que en el recurso contencioso administrativo, un ente público u órgano de
la administración pueden ser la parte motora de la acción o del recurso. Es
decir, un ente público puede solicitar una medida cautelar, aun contra un acto
de otro ente u órgano del Estado, y si finalmente el ente público solicitante
de la medida anticipada no radica el condigno recurso que le serviría de
comodín o soporte a la medida, procederá no solo el levantamiento de la tutela
cautelar concedida sino, además, la correspondiente condenación en costas a la
entidad de la administración pública perdidosa. Es decir, la condenación en
costas no solo obraría, según el texto
de la ley núm. 13-07 para el caso de personas físicas o jurídicas de derecho
privado, sino también para a administración.
En principio podría pensarse que en el
caso de la administración pública, como ésta es representada por un servidor
público (Procurador General Administrativo), cuando esta es vencida no debería
soportar el pago de las costas procesales, como ocurre en sede penal con el
Ministerio Público[6]
y la Defensa Pública[7]. Sin embargo, existen tres
razones básicas para no aplicar el mismo remedio procesal de la sede penal: 1ro.- La legislación contenciosa
administrativa, expresamente, no exonera de la condenación en costas a la
administración pública; 2do.- El ente
público u órgano del Estado (especialmente dependencias descentralizadas),
puede contratar servicios de abogados privados, lo cual representa un gasto
eventual del presupuesto asignado a la cartera del Estado de que se trate; y, 3ro.- En principio, el Procurador
General Administrativo no obedece a los mismos criterios sociales que el
Ministerio Público en el ámbito represivo.
Ya hemos expuesto la posición respecto de
que la legislación contenciosa administrativa, expresamente no prohíbe la
condenación en costas. Resta por analizar los otros dos aspectos que le siguen.
En ese sentido, se debe citar la disposición del artículo 6 de la ley núm.
13-07, según el cual “el Distrito Nacional y los municipios que conforman la
Provincia Santo Domingo serán asistidos y representados en los asuntos que
cursen ante el Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo por los abogados
que tengan a bien designar… los órganos y entidades públicas podrán designar
abogados para que los representen…”[8] Es decir, conforme a esta
cláusula legal, la administración puede contratar servicios de abogados que, en
la mayoría de los casos, según vemos en la práctica, no son letrados
asalariados del mismo ente público para esos fines a título de “departamento legal”
de la institución, sino que son oficinas de abogados privados rentados o
pagados por esa entidad. Además, si bien las instituciones públicas están
exoneradas de la mayoría del pago de los impuestos que se sirven en las
instancias judiciales, la realidad práctica revela que estos gastos son
ínfimos, sobre todo si le compara con otros gastos procesales como pago en
citaciones, comunicaciones, diligencias, alguaciles, etcétera, que han de ser
sufragados por el bolsillo privado.
En un segundo momento, hay quienes asumen
que el Procurador General Admnistrativo no es parte del Ministerio Público,
pues su designación corresponde al Poder Ejecutivo, y “… no tiene razones
jurídicas que lo obligan a representar a la sociedad en los litigios ante la
jurisdicción contenciosa administrativa… el rol del Procurador General
Admnistrativo no es representar a la sociedad, sino el de representar a la
Administración Pública…”[9] Independientemente de esta
opinión doctrinaria, lo cierto e indiscutible, es que en la practica la
finalidad del Procurador General Admnistrativo es defender a la administración
pública, muchas veces frente a actos claramente lesivos del interés particular,
e incluso social. Pero su labor, a diferencia del Ministerio Público en sede
penal, no es para con la sociedad, sino para la administración que, no en pocos
casos, es una parte más en el proceso con fines propios y particulares que no
necesariamente van en provecho de la colectividad.
La condenación en costas en sede
contenciosa administrativa puede representar, para la Administración, un
ingreso importante sobre todo en momentos de difícil situación económica como
la que se vive. Si la parte vencida es un particular, por ejemplo, una empresa
privada, los gastos y honorarios en que haya incurrido el ente público u órgano
del Estado ganancioso podrán ser percibidos y cobrados como una especie de
recaudación que iría a amortizar el presupuestos asignado a esa entidad y, por
lo mismo, una forma de mejor desempeño financiero en el ejercicio de sus funciones.
Del otro lado, si la entidad pública es la vencida, las costas y honorarios
serían para ésta, un gasto presupuestario que sería cobrado en la forma
detallada en la ley núm. 86/2011 sobre fondos públicos, según que, posea
recursos económicos en su presupuesto el ente público condenado o que haya que
colocarlo en la partida presupuestaria del año siguiente. Nada impide, en todo
caso, que si se llegaré a comprobar que la condenación de la administración ha
sobrevenido por una actuación antijurídica atribuible al funcionario o servidor
público que la encabeza, que el mismo sea, posteriormente perseguido en
repetición conforme al artículo 91 de la ley núm. 41/08, sobre Función Pública.
Cabe advertir que si los abogados que han
representado al ente público u órgano de la administración son profesionales
pertenecientes a oficinas privadas, serán estos quienes podrían perseguir el
cobro de esos honorarios y costas procesales en su provecho; empero, si se ha
tratado de abogados asalariados del ente público, en el sentido, de pertenecer
a un departamento legal de esa entidad pública, o bien, cuando actuare el
Procurador General Administrativo en representación de la administración, el
ingreso por ese concepto deberá ser insertado en el presupuesto en cuestión de
la entidad y el titular con derecho a su cobranza sería únicamente el ente
público o administración correspondiente.
Solo por razones de interés público y
social la ley puede liberar de la condenación en costas, tal es el caso de la
acción de amparo donde se ventilan aspectos relativos a derechos fundamentales
y en donde, en principio, ni si quiera es necesaria la asistencia letrada; no
obstante, en casos donde la ley no lo exime o exonera de forma expresa, no
existen razones para dispensar la condenación. A nadie se le puede obligar a
hacer lo que la ley no manda ni impedírsele lo que la ley no prohíbe[10]. Además de que, existen
más razones, para alentar la condenación al pago de las costas, ya sea a favor
de la administración pública (lo cual representaría una forma ingreso
presupuestario) o en contra de la misma (a favor de particulares) en cuyo caso
sirve de elemento de sostenibilidad del ejercicio de la profesión del derecho,
pues estos profesionales ejercen su labor con amor y arte, pero no por amor al
arte.
FUENTES
CONSULTADAS:
Ø García del
Rosario, Argenis. Derecho Procesal Administrativo. Primera Edición. Año 2016.
Editora Soto Castillo. Santo Domingo, República Dominicana.
Ø Hernández Perera,
Yoaldo. Las Demandas: Materia Civil, Comercial y de los Referimientos. Primera
Edición. Editora Soto Castillo. Año 2015, Santo Domingo. Rep. Dom.
Ø Barnichta Geara,
Edgar. Derecho Tributario. Tomo II. Primera Edición, año 2011. Editora
Centenario. Santo Domingo. Rep. Dom.
Ø Constitución de la
República Dominicana, años 2010 y 2015.
Ø Código Procesal
Penal Dominicano.
Ø Ley núm. 277/04 de
fecha 12/08/2004, que instituye el Servicio Nacional de Defensa Pública.
Ø Ley núm. 1494/47
del 2 de agosto del 1947, que instituye la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.
Ø Ley núm. 13/07 del
5 de febrero de 2007, que crea el Tribunal Contencioso Tributario y
Administrativo.
Ø Ley núm. 41/08 del
16 de enero de 2008, sobre Función Pública.
Ø Ley núm. 86/11,
del 13 de abril de 2011, sobre Fondos Públicos.
[1] Artículo 69,
inciso 1, Constitución de 2015: “Toda persona, en el ejercicio de sus derechos
e intereses legítimos, tiene derecho a obtener la tutela judicial efectiva, con
respeto del debido proceso que estará conformado por las garantías mínimas que
se establecen a continuación… el derecho a una justicia accesible, oportuna y
gratuita...”
[2] Hernández Perera,
Yoaldo. Las Demandas: Materia Civil, Comercial y de los Referimientos. Página
77. Primera Edición. Editora Soto Castillo. Año 2015, Santo Domingo. Rep. Dom.
[3]Disposición Sexta,
Transitoria, Constitución 2010: “El Tribunal Contencioso Administrativo y
Tributario existente pasará a ser el Tribunal Superior Administrativo creado
por esta Constitución…”
[4] Véase Sentencia
00518/2014 de fecha 30/09/2014. Expediente núm. 0900427.
Tecnología Digital S.A. versus Dirección General de Impuestos Internos.
Disponible en: http://www.poderjudicial.gob.do/
[5] García del
Rosario, Argenis. Derecho Procesal Admnistrativo. Página 280. Primera Edición.
Editora Soto Castillo. Año 2016, Santo Domingo. Rep. Dom.
[6] Art. 247, Código
Procesal Penal: Los representantes del ministerio público, abogados y
mandatarios que intervengan en el proceso no pueden ser condenados en costas,
salvo en los casos de temeridad, malicia o falta grave, sin perjuicio de la
responsabilidad disciplinaria y de otro tipo en que incurran.
[7] Art. 28.8, Ley
núm. 277/04: el defensor público tiene derecho a no ser condenado en costas en
las causas en que intervenga.
[8] El art. 166 de la
Constitución de 2010, también es base normativa de esta disposición.
[9] Barnichta Geara,
Edgar. Derecho Tributario. Tomo II. Páginas 1109-1111. Primera Edición, año
2011. Editora Centenario. Santo Domingo. Rep. Dom.
[10] Artículo 40,
inciso 15 de la Constitución de la República del año 2010.
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