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Juez de la Cámara Civil y
Comercial del
Distrito Judicial de la Romana;
docente de
Derecho Público en UCE, ENJ,
INCE y UCNE.
Magíster en Derecho de la
Administración del
Estado, Universidad de
Salamanca, España.
derechouce@gmail.com
Los Recursos
Administrativos ante la jurisdicción inmobiliaria, después de la ley 107-13
RESUMEN:
[Una de las novedades introducidas por la ley núm. 108-05,
sobre Registro Inmobiliario, ha sido la posibilidad de que el usuario pueda
impugnar por medio de recursos administrativos decisiones o actuaciones de los
órganos administrativos de esa jurisdicción, e incluso, algunas respuestas
judiciales que se traducen en ámbitos administrativos; sin embargo, luego de la
entrada en vigencia de la ley núm. 107-13 se observan nuevas disposiciones para
la interposición de los recursos, implícitamente otorgando un derecho de opción
al ciudadano de acudir o no a la vía administrativa como preludio inexorable
del recurso jurisdiccional. Se analiza la convivencia de ambas legislaciones en
el ordenamiento jurídico, tomando en consideración el carácter especial de una,
y la naturaleza general de la otra, verificando las soluciones posibles y
viables en un claro escenario de antinomias jurídicas].
PALABRAS CLAVES:
[Antinomia. Registro Inmobiliario. Recurso.
Administrativo. Cronológico. Especialidad normativa. Tribunal. Reconsideración.
Jerárquico. Tierras. Opción. Razonable.]
«
Introito.
»
En una frase atribuida al profesor Manuel Atienza Rodríguez, se suele decir
que "para el jurista no hay nada más práctico que la teoría del
derecho". Empero, estamos consciente que esta es una de las asignaturas
menos apetecidas por los estudiantes de derecho, y por qué no, de los propios
profesionales de las leyes. Dentro de los tantos temas enmarcados en el estudio
de la teoría general de derecho, existe uno que cada día se vuelve más
práctico: el problema de las antinomias. En una definición trivial diríase que
una antinomia es un estado en el cual dos normas, igualmente válidas dentro del
ordenamiento jurídico, y ambas pertenecientes a este último, regulan de forma
incompatible los mismos hechos. ¿Cómo resolver el problema de las antinomias?
En puridad existen varios criterios, la mayoría de ellos ajenos a nuestra
doctrina vernácula, pero igualmente afines a la solución de nuestros propios
conflictos normativos. En ese orden encontraremos: criterio de la jerarquía de
la norma (lex superior derogat inferiori),
criterio cronológico (lex posteriori
derogat priori), criterio de especialidad (lex specialis derogat generali), entre otros.
Ningún criterio es mejor que otro, sino
que cada uno sería aplicable dependiendo de la naturaleza de la antinomia
surgida en la norma. Sin embargo, ¿pueden estos criterios resolver todas las
antinomias? Si el derecho fuera una ciencia exacta posiblemente encontraríamos
una respuesta afirmativa, pero realmente no todas las antinomias son solubles y
una de las razones principales para admitir lo antes dicho es que pueden
producirse, inclusive, conflictos de criterios de solución de antinomias y,
cuando esto ocurre, estaremos frente a conflictos de segundo grado, que ya no
se producen entre normas sino entre los criterios de solución de antinomias.
Visto así, hay casos en los cuales se puede aplicar al mismo
tiempo dos o más normas incompatibles entre sí, y es este
escenario justamente el que origina los conflictos de segundo grado. Dicho en
otros términos, algunas
veces la solución de dos normas incompatibles es diferente según el criterio que
se pueda tomar. En las líneas que ahora nos ocupa, nos interesa verificar el
criterio predominante cuando una norma especial anterior se opone a una norma
general posterior. ¿Qué criterio prevalece, el de la especialidad o el
cronológico?
El criterio cronológico es simple: cuando
una ley nueva nace, deroga la vieja. No es tan sencillo, sin embargo, asignar
esta solución cuando la nueva norma naciente es una norma general, y la
anterior una especial. Por ello, la mayoría (y es el caso nuestro) se descanta
por aplicar el principio de especialidad normativo según el cual la norma
especial se aplicará con preferencia a la norma general cuando su supuesto de
hecho se ajusta más al hecho concreto y solamente se aplicará la norma general en aquellos aspectos no previstos por la norma especial. Expuesto
lo anterior, estamos en condiciones de examinar un reciente caso de antinomia
que se atisba tanto desde el derecho administrativo, como del derecho
inmobiliario.
«
Los Recursos Administrativos ante la
Jurisdicción Inmobiliaria. »
La ley número
108-05, de fecha 23 de marzo de 2005, sobre Registro Inmobiliario, es una
legislación novedosa en muchos aspectos, uno de ellos es la instauración del
sistema registral, el cual no existía propiamente hablando hasta la puesta en
vigor de esta legislación especial. En otro ámbito, la misma legislación trajo
consigo un régimen especial recursivo en sede administrativa. Estos recursos,
por aplicación del artículo 74 del mismo texto legal, son definidos como toda
"acción contra un acto administrativo, dictado por los órganos
administrativos y técnicos de la jurisdicción inmobiliaria, así como de los que
se ejerzan contra las resoluciones administrativas de los tribunales de la
jurisdicción inmobiliaria".
Los recursos
administrativos constituyen una especie de remedio jurídico con que cuenta toda
persona que tenga calidad para interponerlo, para atacar los actos
administrativos, con la finalidad de hacer variar el resultado inicial del
asunto, por medio de una nueva revisión dentro de los términos de la legalidad[1].
La ley reconoce tres tipos de recursos, a saber: reconsideración, jerárquico y
jurisdiccional. Estos recursos son admisibles contra todas las actuaciones de
los órganos administrativos de la jurisdicción inmobiliaria, entre ellos, la Dirección
Nacional de Registro de Títulos y Oficinas de Registro de Títulos, así como la
Dirección General de Mensuras Catastrales y sus correspondientes direcciones
regionales.
El recurso de
reconsideración se presenta ante el mismo órgano que dicto el acto o la
resolución. El plazo para dicha solicitud es de quince (15) días, contados a
partir de la fecha de publicidad de la actuación. El órgano requerido deberá
pronunciarse en un plazo de quince (15) días, contados a partir de la fecha de
presentación de la solicitud de reconsideración. Denegada la reconsideración o
vencido este plazo sin obtener respuesta, queda habilitado el recurso
jerárquico, el cual se canaliza ante el órgano jerárquicamente superior al que
dicto el acto o la resolución recurrida, mediante una instancia en revisión.
Los mismos plazos tanto para la interposición del recurso, como para decidir el
órgano superior, son idénticos a los del recurso de reconsideración. Denegada
la revisión o vencido este plazo sin obtener respuesta (silencio administrativo
positivo), queda habilitado el recurso jurisdiccional. El recurso
jurisdiccional, entonces, se interpone ante el Tribunal Superior de Tierras
territorialmente competente, en función del órgano que dicto el acto o
resolución recurrida, mediante instancia motivada y documentada. El plazo para
interponer el recurso y para decidir es de treinta (30) días[2].
Vale agregar además que existen decisiones
dictadas por los tribunales de la jurisdicción inmobiliaria que califican para
ser atacados o impugnados por vía de estos recursos. Empero, se debe hacer la
distinción de forma precisa pues existen autos u ordenanzas dictados por los
tribunales de la jurisdicción inmobiliaria que nacen de un proceso
controvertido entre las partes en litis
y por vía de consecuencia no pueden ser impugnados por vía de estos recursos
administrativos. En ese orden de ideas, siempre se debe acudir a la definición
que ofrecen los artículos 93 al 98 del Reglamento de Tribunales Superiores de
Tierras y Jurisdicción Original, y así, verbigratia,
el artículo 96 del indicado reglamento precisa que una resolución es una
decisión emitida por el juez o tribunal con motivo de un proceso
administrativo, y que por tanto, las resoluciones así emitidas por el Juez o
Tribunal no tienen el carácter de la cosa juzgada, y son susceptibles de los
recursos previstos en la ley y anteriormente reseñados.
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Los
Recursos Administrativos ante la Jurisdicción Inmobiliaria, después de la Ley
Núm. 107-13 del 6 de agosto de 2013. »
El pasado 6 de febrero de 2015 entró en
vigencia plena la ley sobre derechos y deberes de las personas en relación con
la administración pública[3], ley núm. 107-13. Esta
legislación no solo recoge los derechos que tiene todo administrado frente a la
administración en sus diferentes esferas de poder, sino que además prevé un
procedimiento común para la canalización de los recursos administrativos, en
sede administrativa. En efecto, la ley dispone a partir de su artículo 47 que
serán recurribles por esta vía todos los actos administrativos que pongan fin a
un procedimiento, imposibiliten su continuación, produzcan indefensión,
lesionen derechos subjetivos o produzcan daños irreparables. La normativa,
naturalmente no distingue ni precisa a qué ámbitos de la administración pública
-incluida allí la administración de justicia- es aplicable el texto regulatorio
pues se trata de una norma de alcance general dentro de la administración.
De conformidad con esta nueva pieza
legislativa, por citar un caso, el plazo para el recurso de reconsideración y
superior jerárquico será el mismo plazo de que disponen las personas para
recurrirlos a la vía contencioso-administrativa[4]. E, igualmente, el órgano
competente para resolver el recurso administrativo dispondrá de un plazo de
treinta (30) días para dictar su decisión. Sin embargo, como vimos
anteriormente el plazo previsto en la ley núm. 108-05, sobre Registro
Inmobiliario, es de 15 días para la interposición y 15 días para que el órgano
apoderado decida. ¿Qué plazo debe aplicarse: el de la ley 108-05 o el de la ley
107-13? Existe otra novedad aún de mayor interés, en términos procesales, y es
que mientras por aplicación de la ley núm. 108-05, es preciso seguir un sistema
escalonado, es decir, no se puede acudir al recurso jurisdiccional sin antes
haber agotado los recursos de reconsideración y superior jerárquico, en la ley
núm. 107-13, el administrado tiene un "derecho de opción" y por tanto
puede obviar subir esos dos peldaños de la escalera (reconsideración y jerárquico) e ir
directamente al segundo piso (contencioso administrativo o jurisdiccional).
Así, por aplicación del artículo 51 de la
citada ley núm. 107-13, los recursos administrativos tendrán carácter optativo
para las personas, quienes a su opción, podrán interponerlos o acudir
directamente a la vía contenciosa administrativa. La elección de la vía
jurisdiccional hará perder la administrativa, pero la interposición del recurso
administrativo no impedirá desistir del mismo en cualquier estado a fin de
promover la vía Contenciosa, ni impedirá que se interponga el recurso
contencioso administrativo una vez resuelto el recurso administrativo o
transcurrido el plazo para decidir. Entonces, ¿qué disposición debe aplicar el
administrado: la ley 108-05 o la ley 107-13? Como ya se indico al inicio de
estas líneas, esta es una antinomia de segundo grado, pues hay quiénes
acudirían al criterio de que la ley posterior deroga a la ley previa, sin
embargo en este escenario estamos en presencia de una ley especial previa
(108-05) que se contrapone a una ley general posterior (107-13).
Es en este aspecto que el principio de
especialidad normativa tiene plena aplicación pues "el despliegue del
principio de especialidad normativa lo que produce es una aplicación preferente
de la norma especial sobre la general, en aquellos casos en los que la norma
especial es la que mejor se adapta al supuesto de hecho"[5]. Ciertamente, se debe
privilegiar en aplicación la norma jurídica que sea más cónsona con la
naturaleza de la materia que se juzga pues, en el caso de la ley especial de
registro inmobiliario, es claro que no solo es una norma de orden público por
la materia que involucra sino que además es especialísima con jueces
especiales, normativa autónoma y doctrina particular. En todo caso, vale
destacar que en aquellos supuestos en que la ley especial (108-05) no prevea
una solución especifica a un caso concreto o haga silencio, se podrá aplicar de
forma supletoria la ley general (107-13). En efecto, "se efectúa un
desplazamiento de la norma general por la norma especial en el caso específico,
una exclusión de la citada norma general en tal supuesto, aunque ésta siga
estando vigente y se siga aplicando a los casos no cubiertos por las normas
especiales"[6].
Así, por ejemplo, de conformidad con el
artículo 65 del Reglamento General de Registro de Títulos, "transcurridos
los plazos previstos en la Ley de Registro Inmobiliario, el presente Reglamento
y demás normas aplicables sin que el Registro de Títulos haya resuelto
definitivamente un expediente, el o los
solicitantes pueden intimar, por vía de alguacil, al Registrador de Títulos
para que decida sobre el mismo". No obstante, la ley 107-13, dispone en su
artículo 28, párrafo 3ro., que "la inactividad de la administración en
resolver el procedimiento dentro del lapso establecido en la ley, será
considerada como aceptación de la previa petición formulada por el
interesado". En estos supuestos, puede estimarse que por el principio de
especialidad normativa, como ya se dijo antes, la norma general (107-13) sería aplicable al supuesto regulado por la norma especial (108-05), en todos
aquellos aspectos no previstos
por la norma especial.
«
Corolario final.
»
Como
ya se había avanzado, el derecho no pertenece a las ciencias exactas y por
tanto es poco probable que la suma de dos más dos sea igual a cuatro en el
plano de las ciencias jurídicas, por lo mismo, no siempre habrá una salida
única a cada antinomia surgida. Así, cada solución que se presente en lo
concerniente a una antinomia, así sea de segundo grado como ya hemos visto ut supra, vale solo para el caso en
concreto y por la misma razón no existe seguridad en cuanto a pronosticar la
solución igualitaria para conflictos futuros de la misma naturaleza. También se
debe tener en consideración que al resolver una antonimia no estamos hablando
propiamente de una derogación pues quién está llamado a resolver la antinomia
(generalmente un juez) carece de facultad legislativa; es decir, no tiene
potestad ni para ingresar nuevas normas a un ordenamiento jurídico ni tampoco
para excluirlas (con reservas de caso especifico del control concentrado de la
constitucionalidad de las normas -legislador negativo-).
En
suma, solo pretendemos aquí arrojar el criterio que luce más sensato y que debe
comulgar con la más sana administración de justicia y la equidad de los fines
propuestos por la norma, sea esta general o especial. Algunos autores, como el
caso del profesor Bobbio, sugieren
que cuando el conflicto de criterio entre el
cronológico y especialidad normativa se produce, siempre se debería
resolver la cuestión a favor del criterio de especialidad normativa[7].
Asimismo, el destacado profesor administrativista José A. Tardío Pato, sugiere
que "si la norma general y la norma especial se
encuentran en dos documentos normativos de distinta cronología e idéntico rango
jerárquico y el documento
en el que se halla la norma general es posterior a aquel en el que se encuentra la norma especial,
entran en tensión los principios de
especialidad normativa y de temporalidad de las normas, pero se resuelve la
tensión a favor del principio de especialidad normativa, en detrimento del de
temporalidad de las normas o cronológico"[8].
Finalmente, siendo un asunto de criterios, de la algarabía entre estos
surge la inseguridad jurídica misma, lo cual es altamente pernicioso para la
estabilidad social, pues quien aplicará uno u otro criterio, de acuerdo con las
circunstancias, será siempre un ser humano (con muchos defectos) llamado a
juzgar y es por eso que a este último se le impone caminar siempre hacía el
valor de lo justo y la equidad pues en cualquier lugar de interpretación de la
norma que se coloque se beneficiará de la receptividad axiológica social,
colocada esta última, en los zapatos de un observador razonable. En
aras de los estándares jurídicos suele necesitarse la aplicación del
diagnóstico de la persona razonable, aunque el esclarecimiento judicial frente
a las antinomias, parte importante de la labor de un juez, exige la evaluación
de cada circunstancia a la luz del sentido común y de la experiencia.
FUENTES
CONSULTADAS:
Bobbio, Norberto. Teoría General del Derecho. Temis,
Madrid, 1997. Segunda Edición.
Pato, José
Antonio. Principio de Especialidad Normativa. Artículo administrativo.
Escuela Nacional
de la Judicatura. Derecho Inmobiliario. Catalina Ferreras y Otros. Año 2007.
Ley Núm. 13-07, de
fecha 5 de febrero de 2007, sobre Transición.
Ley Núm. 107-13,
de fecha 6 de febrero de 2015, sobre derechos y deberes de las personas en
relación con la administración pública.
Reglamento General
de Registro de Títulos
Reglamento de
Tribunales Superiores de Tierras y Jurisdicción Original
Ley Núm. 108-05, de fecha 23 de marzo de 2005, sobre Registro
Inmobiliario
[1] Escuela Nacional
de la Judicatura. Derecho Inmobiliario. Catalina Ferreras y Otros. Año 2007,
página 56
[2] Véase artículos
76-78, Ley Núm. 108-05, sobre Registro Inmobiliario.
[3] El artículo 61
de la Ley Núm. 107-13, dispuso que la misma entraría en vigor 18 meses después
de su promulgación.
[4] De acuerdo con
el artículo 5, de la Ley Núm. 13-07, el plazo es de 30 días a contar del día en
que el recurrente reciba la notificación del acto recurrido, o del día de
publicación oficial del acto recurrido por la autoridad de que haya emanado o
del día de expiración de los plazos fijados si se tratare de un recurso por retardación
o silencio de la Administración.
[5] Véase Tardío
Pato, José Antonio. Principio de Especialidad Normativa. Artículo
administrativo. Disponible en:
http://www.serranocid.com/documentos/Principio%20de%20Especialidad%20Normativa..pdf
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